區域調控法與山西轉型綜改區治理能力現代化

【摘要】中央提出全面深化改革的目標以來，國家治理體系和治理能力現代化成為轉型綜改區建設的核心課題。與經濟法對市場經濟的調整一樣，區域調控法對轉型綜改區治理現代化過程中出現的問題和不足可以進行有效的規范和科學的調整，將山西省轉型綜改區公共利益和公共秩序作為核心價值，通過區域經濟法律制度的改革創新，推進轉型綜改區治理能力與持續發展之間相互契合。

【關鍵詞】區域調控法 轉型綜改區 治理能力現代化 科學調整

【中圖分類號】D922.299 【文獻標識碼】A

在黨的十八屆三中全會上，歷史性地提出了“國家治理體系和治理能力現代化”的全新理念，對于新的歷史時期我們認識社會政治經濟發展規律意義重大。因此，如何科學調整在現代化治理包括區域經濟在內的國民經濟的協調發展，是當前經濟法理論研究的重大前沿課題。本文從山西轉型綜改試驗區建設中治理能力現代化入手，嘗試論述區域調控法律制度如何對國家治理能力現代化進行科學調整。

山西轉型綜改區建設中的區域經濟調控問題

關于山西轉型綜改區建設問題。在全面深化改革的背景下，山西作為改革發展相對滯后的省份，要想走好資源型地區轉型跨越發展新路，最便捷和可行的切入點和突破口就是轉型綜改試驗區建設。轉型綜改建設成為包括山西在內的資源型地區省份的首要問題，也被地方政府列為重要的工作內容之一。

關于區域經濟調控問題。地方政府為改善國家范圍內經濟的空間結構所制定的公共干預的準則及協調區域經濟發展的公共干預行為，它的作用對象介乎于宏觀調控和微觀規制之間，屬于區域經濟調控的基本范疇。換句話說，區域經濟調控成為宏觀經濟調控間接作用和影響到微觀經濟領域的關鍵環節，可以有效推動國民經濟發展規劃的落實和國家整體經濟社會發展目標的實現。①尤其對于解決由于歷史原因產生的地區傾斜政策所帶來的東西部經濟發展不平衡等重要問題，區域經濟調控更能最大程度發揮市場配置資源作用，逐步縮小地區發展差距。因此，科學界定和規范宏觀調控法和區域經濟調控法的界限和區域經濟調控的職責范圍，更顯重要。②一般來說，區域經濟調控主要表現為科學引導地區經濟協調發展、合理促進區域經濟布局合理化以及逐步縮小地區發展差距等。因此，正確處理好宏觀經濟調控和區域經濟調控的關系，有利于解決區域經濟發展不均衡等現實問題。從表現形式上來看，區域經濟調控主體在國家規劃和產業政策指導下，主要采用包括規劃與產業政策、財稅和金融等間接調控的方式，解決區域經濟發展問題，特別是對一些地區的產業結構轉型和經濟社會發展，能夠起到積極的調整和促進作用。③

關于山西轉型綜改區建設與區域經濟調控的關系。區域經濟調控理論為轉型綜改建設提供了理論支持和指導，轉型綜改也為區域經濟調控實踐開辟了新的領域和思路。連接兩者的紐帶就是資源型地區轉型發展的客觀實際。山西省作為區域經濟調控的主體，面對能源和資源大省的基本實際，要實現結構戰略性調整，實現向經濟大省乃至經濟強省的快速推進，實踐證明，盲目照搬外省乃至國外的先進經驗并不可取。馬凱在十二屆全國人大二次會議山西代表團審議報告時提出，山西省要按照國家總體決策部署，認真落實經濟轉型綜合配套改革試驗總體方案，一方面，堅持“以煤為基”，通過產業結構調整，重點發展更加安全、清潔和高效的煤炭產業鏈;另一方面，堅持產業多元化發展，充分發揮市場的基礎性作用，不斷提升接續替代產業和服務業的比重，促進非煤產業的快速發展，優化煤炭資源的合理利用和產業經濟整體均衡發展。要實現這些轉型綜改建設目標，就要求地方政府必須要在宏觀調控法的指導下，認真調查研究山西地區的發展實際，科學運用區域經濟調控權，推動區域經濟治理能力的現代化。

我國區域調控法的宗旨與國家治理能力現代化

區域調控法是經濟法的重要組成部分，是市場經濟條件下社會經濟協調發展的重要保障，也是依法治國方略在區域經濟發展中的具體體現和運用。依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，需要通過國家治理能力的現代化，才能把堅持黨的領導、發揚社會主義民主和嚴格依法辦事真正統一起來，使法律實現宗旨和價值。

區域調控法的宗旨。區域調控法，也叫區域經濟調控法，區域經濟法④，是國內經濟法的分支部門法。區域調控法的宗旨就是區域調控法要實現的價值和目標，一般來說，就是要規范和保障區域經濟調控行為，預防和克服市場失靈，實現區域經濟總量的均衡和結構的優化，實現區域經濟范圍內物價平穩、就業充分和收支平衡，進而促進國民經濟的有序運行和持續增長，協調和解決整體利益、集體利益和個體利益之間的矛盾，實現區域經濟和社會的良性互動和協調發展。

國家治理能力現代化的科學內涵。國家能力是國家權力的一種，包含國家社會關系與特定的政治制度因素。⑤而國家治理能力與專制能力完全不同，后者中國家利益與社會公共利益以及個人利益相分離，國家治理行為與可持續發展無法保持競合。因此，國家治理能力的強弱與國家和社會彼此間的契合程度相關，兩者的契合度越高、越廣、越深，則國家治理能力就越強。同理，國家治理能力的現代化就是為共同增進社會公共利益和國家利益而采取的國家治理行為的民主法制化和科學化的過程。根據政治學理論，國家機關要形成和追求特定的政策和目標，必須要由社會及公私各部門之間的合作來達成，換言之，國家治理能力要實現現代化不能像以往一樣獨立于社會或整體的制度環境，而要與社會整體制度相互契合和溝通。這一點，已經被實踐所證明。從這個意義上來說，國家治理能力的現代化，其科學內涵主要包括以下四點：

首先，國家治理能力現代化的目標是增進公共利益和維護公共秩序。其中，經濟社會發展作為公共利益和公共秩序的核心價值和內容，也是國家治理能力最直接和最重要的體現。換言之，國家治理能力現代化的核心目標就是要通過治理行為的民主法制化和科學化，推動和實現經濟社會可持續發展。

其次，衡量國家治理能力現代化的主要標準有民主化、法制化、文明化和科學化。其中，標準的核心是制度改革和創新，在依法治國的基本治國方略下，法律制度尤其是經濟法律制度的改革創新，尤顯重要。而法律治理能力的高低，應當取決于法律制度的科學決策、有效執行與制度運作能力等因素。

再次，推進國家治理體系和治理能力現代化，是第五個“現代化”戰略目標，是馬克思主義國家理論與中國國情相結合的又一次重大創新，是社會主義現代化在國家治理方面的重要體現。實現國家治理能力現代化，是一個系統工程，更需要通過經濟市場化、社會法治化、國家政治生活民主化、權力運行制約和監督科學化等途徑，運用多種手段和渠道來實現。

最后，從調整和維護區域經濟持續發展的角度來說，區域經濟調控法是實現國家治理能力現代化的重要依據和標準，國家治理能力的不斷提升也是區域經濟法宗旨得以實現的有力支撐。在對區域經濟進行現代化治理的過程中，要嚴格按照區域經濟調控法律制度來運行，這也是依法治國方略在區域經濟領域的要求和體現。

區域調控法對山西轉型綜改區治理能力現代化的科學調整

在我國，無論是宏觀調控，還是區域經濟調控，歸根結底，政府經濟治理能力是啟動和制動經濟改革和發展的決定性力量。所以，區域經濟調控有關問題是經濟學和法學共同研究的重點課題，只是兩者的研究重點不同。經濟法學意義上的區域經濟調控是市場經濟條件下國家以整體利益為目的而進行的政府經濟行為和市場規制過程中所產生的發生法律效力的行為，即政府作為經濟法主體而進行的旨在設立、變更、終止經濟法律關系的行為。區域經濟調控法科學調整轉型綜改建設，具體而言是指在科學發展觀的指引下，在尊重市場本位的前提下，合理劃分經濟管理職能，運用法律制度規范政府綜合運用區域規劃、產業、財稅、金融等經濟政策，以及計劃指導和必要的行政手段，對本地區的市場進行區域調控和微觀上的規制，從而把區位優勢、產業改革和經濟長期發展目標有機銜接，表現為一種帶有預見性和規范性的事先調節，并且對一些市場失靈行為給予事后規制和利益彌補。

實踐證明，轉型綜改區通過實行治理能力的現代化，對提升區位優勢和推進產業改革，以及統籌經濟增長和生態平衡等，產生了積極的作用。但是，仍然存在一些不科學、不規范的作法，需要區域產業規劃、區域財稅調控和區域金融調控等法律制度對轉型綜改建設中的政府經濟行為給予科學調整。

區域規劃與產業政策法律制度的調整。第一，轉變投資模式，深化投資體制改革。打破高度集中的計劃體制下投資管理模式，確立包括企業在內的投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、項目建設市場化的新格局。通過切實轉變政府管理職能，確立企業投資主體地位，規范投資行為。

第二，完善法人治理結構，深化國有企業改革。建立健全國有資產管理和監督體制，有序推進國有企業股權多元化。同時，完善法人治理結構，按照現代企業制度的要求組建權力、決策和監督等機構，并形成相互之間的制衡機制⑥，改革國企管理人員和職工收入分配、福利待遇等制度。

第三，以能源持續發展觀為指導，推進資源配置市場化改革。從煤炭資源市場化配置入手，科學規劃煤炭行業發展，積極保護礦區生產作業安全，規范煤炭等能源安全生產。⑦建立自然資源資產化管理試點制度，以動力煤為試點，引入期貨交易機制，深化資源性產品價格改革。

區域財稅調控法律制度的調整。第一，加大政策支持，形成科學規范的預算管理制度。加大對轉型綜改區的政策扶持力度，以政府財政稅收政策支持經濟轉型。重新調整煤炭資源城市的市級財政，完善自我積累機制。完善地方稅收制度，擴大財政收入，加大財政投入，利用專項基金和開發投資基金等多種形式，從財力上確保轉型綜改建設取得成效。⑧

第二，規范政府融資平臺，建立健全政府性債務管理制度和風險預警機制。地方政府應當運用區域財稅調控法律，積極整合和建立現行融資平臺及其績效評估體系，根據市場需求，建立切實、有效的資產重組和后續管理機制。同時，規范地方政府投資經營有限責任，健全政府性債務管理制度，運用風險隔離帶，免除地方政府的后顧之憂⑨。同時，構建融資主體約束機制以及責任倒追機制，完善債務償還機制，防范融資過程中的潛在風險。

第三，盡快制定煤炭清費立稅規范性文件，健全資源稅構成要素制度改革。按照清費立稅的規范要求，全面清理和取消涉煤不合理收費項目，推進煤炭資源稅改革。由于資源稅屬于間接稅，容易產生稅負轉嫁問題⑩，因此資源稅從價計征改革過程中，必須密切關注可能出現、增加的資源稅負通過產業鏈向區域經濟其他部門傳遞，進而對區域經濟產生負面影響。

第四，繼續推進“營改增”。以扶持現代服務業發展為目標，擴大地方財政流程比例，加大增值稅、資源稅和資源補償費的返還比例，推進“營改增”，降低轉型發展地區稅收負擔。進一步完善區域財稅調控制度，通過精簡增值稅稅率檔次、進項抵扣項目的調整，充分考慮地區和行業間差異性，避免新稅制帶來的行業稅負不公，注重“點面”結合，穩步推進，促進與國際稅制管理的接軌。

區域金融調控法律制度的調整。第一，科學規范和創新銀企對接模式，加大直接融資比重。要及時出臺金融法規和政策，支持資源型城市發展接續產業、循環經濟產業、旅游業、信貸產品創新、實體經濟發展等信貸政策指導意見，加大區域金融調控法律制度引導，科學規范銀行和企業多種模式對接，擴大融資總量，重點支持轉型建設項目。

第二，健全區域金融調控組織體系，形成多層次、多元化的金融服務格局。支持具備條件的民間資本依法發起設立中小型銀行等金融機構，廣泛吸收民間資本投入，鼓勵和引導村鎮銀行和小額貸款公司等金融組織支持轉型產業發展。

第三，加強和提高區域金融服務力度，發展全方位服務轉型綜改建設的普惠金融體系。發揮區域金融調控法律的綜合評估導向職能，加大對涉農貸款和新興企業貸款支持力度，重點培育和支持新的支柱產業和經濟增長點，優化金融機構，合理配置信貸資源，促進轉型綜改區新興產業加快發展。

第四，優化金融環境，防范化解金融風險。各金融機構要密切關切轉型綜改過程中潛在的各類風險，利用各種科研手段加強市場分析研究和信息監控，準確把握傳統和新興產業經濟運行發展趨勢和影響因素，在資產風險分類、準備計提、損失核銷等方面做好金融風險的防范工作，為轉型綜改建設打造一個良好的金融環境。

綜上，區域調控法對山西轉型綜改區建設的科學調整，就是要規范利用區域經濟調控法的多種調控手段，促進山西省擺脫資源依賴，利用區位優勢、傳統產業優勢、人才優勢、市場優勢等，通過產業轉型實現產業多元化，通過多種途徑發展非資源制造業、高新技術產業、現代服務業等，確保重要領域和關鍵環節的改革成果。從法學和經濟學層面分析和研究如何形成系統完備、科學規范、運行有效的轉型綜改治理體系，將解決資源型地區經濟社會轉型和發展的重大現實問題，有利于促進轉型綜改建設中治理能力更加現代化，并對其他資源型地區的轉型發展提供借鑒作用。

（作者單位：長治學院法律與經濟學系）

【注釋】

①董玉明：“區域經濟法律調整的二元結構解析”，《山西大學學報》，2004年第3期。

②董玉明，段浩：“論宏觀調控法對區域經濟發展的科學調整”，《山西大學學報》（哲學社會科學版），2005年第3期。

③段浩：“區域經濟調控權研究”，《長治學院學報》，2011年第1期。

④徐孟洲：“論區域經濟法的理論基礎與制度構建”，《政治與法律》，2007年第4期。

⑤彭博，楊志軍：“發展型國家理論、國家自主性與治理能力重塑”，《浙江社會科學》，2013年第6期。

⑥⑦楊紫烜：《經濟法》，北京大學出版社、高等教育出版社，2010年，第136～137頁，第540～541頁。

⑧劉志明，張鵬镕：“煤炭資源型城市可持續發展的思考”，《山西財經大學學報》，2009年第2期。

⑨周輝：“地方政府融資平臺：現狀、風險與防范”，《中國鄉鎮企業會計》，2014年第2期。

⑩黃燕芬，辛洪波，丁力：“資源稅從價計征改革對資源開采業的經濟影響研究”，《經濟與管理》，2013年第6期。

劉燕：“基于稅制改革創新的角度探討‘營改增’的意義”，《財經界》，2014年第5期。

方瑤：“關于金融支持煤炭資源型城市轉型升級的調查與思考—以黑龍江省為例”，《黑龍江金融》，2013年第11期。

傅永貞，衛曉燕：“金融支持煤炭資源型城市經濟升級轉型探析”，《西部金融》，2013年第11期。

責編 /張蕾