填海造地法律規(guī)范探微

劉素芳 許雄

【摘要】填海造地是變海為地，永久性改變海域自然屬性的用海行為。現(xiàn)行立法在處理如何實現(xiàn)從“海”到“地”的合理銜接方面缺乏可操作性，沿海省市實務(wù)操作差異較大。剖析填海造地權(quán)利轉(zhuǎn)換現(xiàn)狀及實踐中存在的問題，加以法律規(guī)范，對實現(xiàn)海域使用權(quán)到土地使用權(quán)的有效銜接，加強填海造地規(guī)范管理，有理論和實踐意義。

【關(guān)鍵詞】填海造地 海域使用權(quán) 土地使用權(quán) 轉(zhuǎn)換

【中圖分類號】D923.2 【文獻標識碼】A

我國擁有豐富的沿海灘涂資源，為近岸用海提供優(yōu)勢自然條件。科學(xué)合理開發(fā)利用沿海灘涂，對促進經(jīng)濟與社會持續(xù)發(fā)展具有重要意義。在諸多近海岸用海方式中，填海造地影響深遠，廣受各方關(guān)注。黨的十八屆四中全會指出，要加強重點領(lǐng)域立法，加快完善體現(xiàn)權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平的法律制度。為倡導(dǎo)科學(xué)、合法填海，填海造地權(quán)利轉(zhuǎn)換亟須專項立法。

填海造地的概念解析

厘清概念是正確適用法律，解決紛爭的前提。對于填海、圍海、圍填海的涵義，立法、理論與實務(wù)界均未形成統(tǒng)一的共識，在立法及規(guī)范性文件中常提及“填海造地”、“圍海”、“圍填海造地”。概念多了容易產(chǎn)生歧義，增加適用法律的難度。當前實務(wù)理論界也有不同看法，有的認為圍海造地是通過修筑堤壩來圍割海域，待有一定的自然淤積后再填海成地;有的認為筑堤圍海后再填海應(yīng)稱為圍填海造地;還有的認為把海域填積成土地應(yīng)直接定為填海造地。以上幾種方式都以造地為目的，有相同動機，都是為了變海為地，獲取土地使用權(quán)。過程雖有不同，但追求“造地”這一結(jié)果沒有變。從民法物權(quán)的角度來看，填海造地是人工填海、使海變地的民事法律行為，屬于不動產(chǎn)物權(quán)上的“添附”;圍海造地是人工輔助填海，使海變地的民事法律行為，也屬于不動產(chǎn)物權(quán)上的“添附”，因此兩者并無本質(zhì)區(qū)別，都是造地的不同手段。根據(jù)行為目的說，應(yīng)注重考察行為結(jié)果，對不影響目的的行為過程可以歸納概括地表達。《新華字典》解釋“填”是“把空缺的地方塞滿或補滿”的行為，①因而使用“填海造地”表達通過各種方式在海域或者灘涂區(qū)域的海床或底土填積物質(zhì)，造出新的土地，能更直觀、更生動地反映變海為地這一事實行為。因此，在各項法律規(guī)定和機關(guān)文件中統(tǒng)一使用“填海造地”，更為合理。

填海造地權(quán)利轉(zhuǎn)換現(xiàn)狀

填海造地的現(xiàn)狀。新中國成立以來，已興起4次填海造地熱潮。前3次填海熱潮發(fā)生在20世紀下半葉，主要是圍海曬鹽、圍墾海涂擴展農(nóng)業(yè)用地、圍墾灘涂養(yǎng)殖，填海造地共計達1.2萬多平方公里。21世紀以來，正興起第4次填海造地熱潮，影響更大。2013年《海域使用管理公報》記載，僅當年就批準圍填海項目377個，圍填海面積13169.54公頃。不可否認，填海造地為沿海省市人民拓展生存和生活空間，促進經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)耕地占補平衡等方面起到了十分重要的作用。

《海域使用管理法》正式施行后，對規(guī)范填海造地，遏制“無度、無序、無償”用海也起到了重要作用，但面對大規(guī)模的“填海造地”熱潮產(chǎn)生的各類新問題，仍顯出法律規(guī)制力量的單薄，違法、違規(guī)填海造地行為仍然屢禁不止。特別是近年來，在用地需求猛增、土地價格猛漲的利益驅(qū)使下，填海造地作為牟取暴利的一種投機方式，在各地仍時有發(fā)生。不合理的填海造地對生態(tài)環(huán)境的負外部性影響深遠，破壞了自然濕地和自然景觀，降低生物多樣性，對漁業(yè)資源、近海物種甚至有毀滅性影響。大規(guī)模的填海造地應(yīng)引起國家高層的關(guān)注和警覺。合理控制填海造地規(guī)模，依法處理各類違法填海造地亂象，應(yīng)成為考驗沿海省市執(zhí)政能力的一個重要指針。

法律適用分歧。《海域使用管理法》第三十二條規(guī)定：填海項目竣工后形成的土地，屬于國家所有。海域使用權(quán)人應(yīng)當自填海項目竣工之日起三個月內(nèi)，憑海域使用證書，向縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地登記的申請，由縣級以上人民政府登記造冊，換發(fā)國有土地使用證書，確認土地使用權(quán)。這是當前為變“海”為“地”的主要法律依據(jù)，肯定了填海造地是以獲得土地使用權(quán)為目的的用海行為，即“海變地”。

對此條理解有如下分歧：一是對“項目竣工”的理解。有的認為是項目工程實施完成就算竣工，以此作為時間起算點;有的認為應(yīng)是有資質(zhì)機構(gòu)驗收確認合格，簽字時間作為起算點。二是對“申請”的理解。是按照字面意思簡單提出換證申請，土地管理部門就應(yīng)辦理;還是應(yīng)按照土地管理相關(guān)法律法規(guī)要求，嚴格落實程序?qū)徟暾垺Ｈ菍Α皳Q發(fā)”的理解。同樣，有的認為就是簡化為“換”和“發(fā)”的過程，行政機關(guān)只能使用法律賦予的權(quán)力;有的認為，換發(fā)只是強調(diào)結(jié)果，過程必須符合獲取土地使用權(quán)的相關(guān)限制。

對法條的理解直接涉及到如何適用法律，更直接關(guān)系到海域使用權(quán)人能否實現(xiàn)填海造地預(yù)期利益。如果按照嚴格的法律條文理解，海域使用權(quán)人只要完成填海造地項目，就可以依法獲得所造之地使用權(quán)，操作比較簡單。在土地價高且供應(yīng)緊張的沿海城市，可能助長低成本、高收益的“海變地”投機行為，刺激“圈地風”向海洋蔓延，②也不利于土地的規(guī)范管理。如果嚴格限制轉(zhuǎn)換條件，如必須采取招、拍、掛，繳納高額土地出讓金等形式，則對海域使用權(quán)人不公平，導(dǎo)致其投入成本增高，甚至最終得不到土地使用權(quán)，而僅僅成為“填海承包商”。

筆者認為，《海域使用管理法》第三十二條的規(guī)定比較粗糙，不能合理解決“海變地”之后的權(quán)利銜接。缺乏權(quán)利銜接的程序轉(zhuǎn)換規(guī)定、相關(guān)權(quán)利人利益補償規(guī)定，土地出讓金繳納方法等規(guī)定，需要進一步制定細則，予以完善。

填海造地權(quán)利轉(zhuǎn)換操作實踐

鼓勵型。此種類型以沿海地方政府對填海造地給予優(yōu)惠政策、經(jīng)濟支持為特點。有的地方政府或出臺相關(guān)政策，鼓勵社會投資填海造地;或出臺管理辦法，規(guī)定海域使用權(quán)轉(zhuǎn)換為土地使用權(quán)時，免繳土地出讓金;或規(guī)定只有變更原批準用途、以及出讓土地使用權(quán)時補繳土地出讓金。還有些地方政府，為解決“換證難”，行政審批效率低下的問題，實施填海“直通車”政策，即規(guī)定用海項目人，不需要進行權(quán)證轉(zhuǎn)換，憑合法的海域使用權(quán)證書就可以辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可、施工許可、房屋產(chǎn)權(quán)登記等。③

選擇型。此種類型的特點是根據(jù)土地用途區(qū)別對待是否繳納土地出讓金。以海南為代表，通過省政府《批復(fù)》明確，通過政府招、拍、掛等出讓方式所得海域使用權(quán)變更為土地使用權(quán)時，不需要繳納土地出讓金;基礎(chǔ)設(shè)施和工業(yè)等產(chǎn)業(yè)填海形成的土地，屬劃撥土地的，不需繳納土地出讓金，只有轉(zhuǎn)讓或改變用途時要補繳土地出讓金;屬于出讓土地的，換證時還需補繳土地出讓金，補繳計算方式為土地市場評估地價減去扣除繳納的海域使用金和填海造地成本。

嚴格型。此種類型要求海變地后重新辦理用地審批手續(xù)，并根據(jù)不同用地性質(zhì)決定怎樣繳納土地出讓金。以廣東為代表，通過省政府《通知》方式規(guī)定，填海新造土地如果屬于建設(shè)性用地，只有符合劃撥要求的不繳土地使用權(quán)出讓金;屬于經(jīng)營性用地的必須先由政府土地儲備機構(gòu)收購，再依《土地管理法》等規(guī)定公開交易出讓。這樣的要求，超出了《海域使用管理法》對換發(fā)土地使用權(quán)證的限制，減少了海域使用權(quán)人的權(quán)利。但是，填海參與人因無利可圖而放棄填海的投機企圖，減少填海造地發(fā)生，在某種程序上符合《海域使用管理法》規(guī)定“國家嚴格管理填海、圍海等改變海域自然屬性的用海活動”的立法精神。

寬松型。此種類型對于海域使用權(quán)人填海造地后，如何換發(fā)土地使用權(quán)證，以及是否需要繳納土地出讓金沒有增加規(guī)定，可以直接換發(fā)。以山東、天津、河北、上海、廣西為代表。

綜上可見，沿海各省市對填海后形成的土地，如何申請進行權(quán)證轉(zhuǎn)換，進行權(quán)證轉(zhuǎn)換時是否需要重新審批，是否需繳納土地出讓金，如何保護填海造地人利益等具體問題進行了各種嘗試和探索，對填海造地的立法和實踐起到了一定積極作用。但這些嘗試和探索都是站在各省經(jīng)濟發(fā)展的角度出發(fā)，但缺乏全局性，有的嚴于法律規(guī)定，有些低于法律要求，導(dǎo)致法律適用各不相同。

填海造地權(quán)利轉(zhuǎn)換問題成因分析

立法供給不足。我國目前的海洋法律體系缺少填海造地的專項規(guī)定，對規(guī)制違法填海造地行為，發(fā)揮不了太大的作用。《海域使用管理法》作為目前規(guī)定變“海”為“地”權(quán)利轉(zhuǎn)換途徑具有最高法律效力的文件，但對兩種不同權(quán)利的轉(zhuǎn)換只有一個條文涉及，沒有細化相關(guān)程序和條件，缺乏可操作性。2010年，國土資源部與國家海洋局聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加強圍填海造地管理有關(guān)問題的通知》，對填海造地雖有進一步規(guī)定，但法律效力較低。沿海各省市出于對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的考慮，制定的有關(guān)填海造地的地方性立法及政府規(guī)章，對填海造地行為都較少設(shè)置禁止性、限制性規(guī)定，且制定水平參差不齊，往往與國家海洋保護的政策大方向背道而馳。這使得填海造地人取得土地使用權(quán)變得相對簡單，在某種程度上對填海造地起到不良導(dǎo)向作用。

經(jīng)濟利益驅(qū)動。馬克思主義利益觀認為，追求利益是人類社會活動的一切動因。④“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益相關(guān)。”⑤利益使人與自然的關(guān)系有了目的性，構(gòu)成了人們行為的內(nèi)在動力。填海造地可以增加土地供應(yīng)，所造耕地還可調(diào)整占補平衡，出讓土地又可增加財政收人，在獲得巨大土地收益的同時又規(guī)避了土地政策限制。在經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的利益博弈中，地方政府更容易趨向于經(jīng)濟利益。由于法律缺位，管理粗放，以及填海造地本身低成本、高收益，因而吸引了各類民間資本紛紛加入進來，使得填海造地亂象叢生，違法填海現(xiàn)象層出不窮。

完善立法，制定《填海造地管理實施條例》

一是明確指導(dǎo)思想。作為《海域使用管理法》的銜接，按照依法治國、良法善治的總要求，兼顧經(jīng)濟建設(shè)和海洋生態(tài)建設(shè)統(tǒng)籌發(fā)展，貫徹國家嚴格用海、科學(xué)用海、集約用海、依法用海的原則，解決適用法律沖突問題。

二是強化規(guī)劃限制。做好頂層設(shè)計，國家層面統(tǒng)籌土地利用規(guī)劃和海洋使用規(guī)劃，土地利用總體規(guī)劃和海洋功能區(qū)劃涉及填海造地的要相互銜接，確保填海規(guī)劃既嚴格遵循海洋功能區(qū)劃的要求，又與沿海土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、港口規(guī)劃相銜接，做到近期規(guī)劃相一致，遠期規(guī)劃不沖突。

三是新設(shè)立填海權(quán)。從批準填海到土地測量驗收，有一個較長的動態(tài)過程，《海域使用管理法》對此沒有明確相關(guān)權(quán)利和義務(wù)。可考慮將海域使用權(quán)人獲得填海造地的權(quán)力，稱為“填海權(quán)”，以填補權(quán)利空白。填海權(quán)可由批準而取得、受讓而獲得、抵押權(quán)實現(xiàn)而取得，也可以轉(zhuǎn)讓、抵押等，但應(yīng)對轉(zhuǎn)讓和受讓主體、條件有相應(yīng)限制性規(guī)定。

四是規(guī)范權(quán)利義務(wù)。與《物權(quán)法》等銜接，規(guī)范海域使用權(quán)人、填海權(quán)人、土地使用權(quán)人不同階段所對應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)，與《行政法》、《國土資源管理法》等銜接，明確各級政府以及海洋主管部門、國土資源主管部門在規(guī)劃、審批填海項目、監(jiān)理填海工程、監(jiān)測生態(tài)環(huán)境、辦理土地使用權(quán)證等環(huán)節(jié)的權(quán)利和責任。

五是規(guī)范申請條件。完善細化填海造地項目審批條件，對民間資本進入資質(zhì)嚴格把關(guān)，建立預(yù)審階段吸納公眾參與制度，充分考慮海域使用人及相關(guān)權(quán)益人的利益和建議。確定“填海項目竣工之日”時，應(yīng)明確項目驗收機構(gòu)資質(zhì)，監(jiān)督參與單位，驗收程序等，生效時間以驗收簽字日期更為妥當。在法定條件具備后，申請人必須在三個月內(nèi)發(fā)起土地使用權(quán)的申請，逾期應(yīng)有懲罰。

六是實行動態(tài)繳費。《海域使用管理法》只要求繳納海域使用金，為減少海域使用金與土地使用出讓金的差價，從源頭遏制對經(jīng)濟利益的投機行為，應(yīng)建立動態(tài)的、有區(qū)別的海域使用金繳費機制。可參照韓國、日本的做法，以鄰近土地使用金為基數(shù)，建立動態(tài)的海域使用金征收標準，保證相應(yīng)費用與經(jīng)濟發(fā)展水平相一致，既能使沿海省市的人民分享海域開發(fā)帶來的資源紅利，增加國家財政收入，也能減少填海造地追捧者的盲目熱情。

七是細化審批手續(xù)。《海域使用管理法》第三十二條中規(guī)定，由縣級以上人民政府登記造冊，換發(fā)國有土地使用權(quán)證書，確認土地使用權(quán)。“確認”在實際運用中，已有諸多詬病，甚至被一些地方私自變通。可考慮改“換發(fā)”、“確認”為“換發(fā)”和“審批”，區(qū)別對待。可以考慮借鑒《關(guān)于加強圍填海造地管理有關(guān)問題的通知》中有關(guān)內(nèi)容，區(qū)分公益性項目劃撥用地、其他項目建設(shè)用地等不同用地性質(zhì)，依法履行土地供應(yīng)手續(xù)等，換發(fā)或?qū)徟鷩型恋厥褂脵?quán)證，注銷海域使用權(quán)。

八是加強監(jiān)督懲罰。有權(quán)部門要對填海造地項目進行實時監(jiān)控，利用衛(wèi)星遙感、航空遙感、遠程監(jiān)控、現(xiàn)場監(jiān)測等手段，對圍填海項目進行監(jiān)視監(jiān)測和分析評價。對邊填邊報，先填后報等違法用海行為及時發(fā)現(xiàn)和處理，提高罰款額度，對不能恢復(fù)原狀或恢復(fù)原狀意義不大的可采取沒收，加大違法成本。同時，對違法填海省市實行行政領(lǐng)導(dǎo)人責任制，對相關(guān)行政領(lǐng)導(dǎo)責任人給予責任追究，以減少違法填海行為產(chǎn)生。

九是建立救濟途徑。海域使用權(quán)利人或者其他相關(guān)權(quán)利人的合法權(quán)益受到侵害，可由海洋主管部門或者國土資源主管部門進行調(diào)解，相關(guān)部門應(yīng)建立專門調(diào)解職能機構(gòu)。另外，可以依法提起訴訟。國家和當?shù)卣畱?yīng)建立海洋生態(tài)補償機制，對填海造地后產(chǎn)生的破壞和影響進行補償。

（作者分別為海口經(jīng)濟學(xué)院講師，海南大學(xué)法學(xué)院博士研究生;本文系2014年海南省社會科學(xué)聯(lián)合會基金項目“進一步完善我國圍填海造地法律制度研究”，項目編號：HNSK14-79）

【注釋】

①中國社會科學(xué)院語言研究所：《新華字典》（第10版），北京：商務(wù)印書館，2008年，第478頁。

②楊華：“海域使用權(quán)變更為土地使用權(quán)：實踐與規(guī)制”，《法商研究》，2011年第3期。

③伍善慶，高毅，伍錦姑：“淺議憑《海域使用權(quán)證書》實施基本建設(shè)管理—以樂清市為例”，《海洋開發(fā)與管理》，2012年第4期。

④楊相琴：“馬克思主義的利益觀探究”，《理論月刊》，2010年第9期。

⑤《馬克思恩格斯全集》（第1卷），北京：人民出版社，1956年。

責編 /韓露（實習(xí)）