地震應急救援中志愿服務的管理與完善

鄭建鋒　陳杰

【摘要】地震應急救援工作的高效有序，對于減少人員傷亡、防御次生災害有重要作用。汶川、蘆山等地震發生后，志愿者成為抗震救災的一支重要隊伍，同時，也暴露出我國當前地震救援志愿服務缺乏科學管理，未能充分實現志愿者的最優化作用。加強地震救援志愿服務管理的科學性、實效性，是高質量開展救援工作的重要舉措。

【關鍵詞】應急救援 志愿服務 管理與完善

【中圖分類號】D632.9 【文獻標識碼】A

地震應急救援志愿服務是在特定時段，對特定內容的一種特殊志愿服務，與常規不同，該志愿服務具有突擊性強、技術難度高、服務環境險、團隊作業等特點，這就更要求系統運作的科學合理、協調有力。中國地震局副局長修濟剛在《雅安歸來—四川蘆山地震應急的幾點啟示》文章中指出，這次地震提出了如何更好地引導志愿者參加救援行動、參加物資發放的問題，既要吸納參與、發揮作用，又要協調有序，成為政府救援、扶助行動的有力補充。

志愿服務在地震應急救援中存在提升空間

防震減災是一項社會系統工程，在應急救援中，志愿者充當不可或缺的角色，一方面，其工作的方式靈活細致，可以填補一些政府的空白和缺位。另一方面，志愿服務有助于激發愛國熱情，幫助災區人民重拾信心、重建家園。但是，就其能夠和應該發揮的作用而言，志愿服務與地震應急救援工作結合在一起，面臨著一些問題。

組織管理較為薄弱。在汶川、蘆山地震救援中，志愿者力量過于分散，指揮和協調大都局限于各自領域，沒有形成一個合力。從組織類型上看，一般包括：官方組織、民間組織、單位組織、個人組織。其中官方組織一般按照現有資源與災區實際需要統一招募、組織派遣、實施救助、適時調整，大多能在救災指揮部的安排下，有序快捷地開展工作，但是規模數量不能滿足實際要求。民間組織和單位組織一般團隊意識強，職業分工不同，這就需要一方面這些組織要主動去指揮部備案、申領任務，接受領導;另一方面，指揮部也要通過網絡信息共享平臺等模式進行資源分配，人盡其才、量體裁衣，實現統一指揮、協同作戰，提高整體救援能力。個人組織的志愿者既包括災區的幸存者，這些人掌握災害的第一手資料，在自救與互救的過程中，有助于在第一時間發揮出最高效率，也包括不遠千里趕赴災區的人員，這些人中許多人沒有甚至不知道去救災指揮部報到，游離于管理之外，既浪費資源，還可能造成其自身危險。

專業知識缺乏。志愿者到底能提供什么樣的服務？通過實踐顯示，現場救援、物資供求、醫護和獻血、網絡聲援與尋親、心理安撫、災區調查等都需要發揮志愿者的功能。2008年，汶川地震中，都江堰市消防中隊40名官兵在震后2個小時內，從廢墟中救出141人！為什么會有如此高的效率？除了寶貴的第一時間外，就是救援的“專業”。而非專業志愿者不僅對坍塌建筑物內是否存在幸存者缺乏辨別經驗，甚至對建筑廢墟可知或不可知的危險因素缺乏認知。再如心理安撫，中科院心理所所長、中國心理學會會長張侃指出，心理干預是一門科學，何時干預、誰去干預、怎么干預，都是有科學依據的，不能僅僅靠熱情和激情去投入工作。

信息不暢導致盲目。信息不暢導致服務的盲目性包括：一是物資供給合理問題，志愿者自發地去災區并發放物資，造成明星災區的物資重復、浪費，普通災區的物資亟需、短缺;二是人員科學配置問題，應急救援需要志愿者，但有些志愿者由于不了解災區需要，不知道怎么奉獻，由于信息閉塞，不知道具體去哪里奉獻，有些甚至到了災區后被勸回，導致后來四川省有關部門直接發布通知：由于種種原因，懇請志愿者另擇時機前往;三是交通秩序問題，災后的黃金救援時間需要專業救援人員和工具的同時到達，部分志愿者自發為災區民眾送物資，導致多條道路被堵塞，工程搶險車輛、救援物資車輛不能及時到達現場。

熱情有余持久不足。根據調查顯示，盡管志愿者們都懷抱激情和愛心，前去災區提供志愿服務，但是少部分志愿者存在“熱情高于理性、后期持久不足”的問題，還有志愿者到災區后，只做自己愿意做的工作，最初熱情有余，幾個人都爭著搶著做一件事情，待激情消退后，一項急需完成的任務卻找不到執行者。在筆者的調查問卷中顯示，對于參加地震志愿服務的動機中，選擇“愛國愛家，做有意義的公益事業”的比例占80%，其次是“增加社會的閱歷和經驗”占15%，還有“探險刺激”等占8%，這些以個人意愿為動機的志愿服務，前期可能會熱情高漲，中期組織紀律性不強，后期“滿足意愿后撤退”，給志愿服務的組織管理增加了難度。

完善應急救援中志愿服務體系的思考

建構切實可行的地震應急救援志愿者服務體系，并以此為契機，以期為相關部門推薦可操作性較強的參考依據。具體包括以下幾方面：

政府部門的科學引導和職責明確。政府相關部門對志愿者的科學引導，應首先從基層開始，動員社會公眾通過志愿服務的方式參與應急救援工作，增強社會責任意識，普及推廣防震減災知識和自救、互救能力。包括通過學校開展常規的應急知識教育，通過社區普及、指導公眾制定家庭應急計劃，通過重點培養民間的志愿救援組織，鼓勵公民及其他組織在地震災后能提供比較專業的志愿服務，并以社區為單位，組建、備案志愿服務的常設機構，保障其專業化運行，接受社會各界講奉獻、有能力、懂專業的志愿者報名，形成有序、有效的志愿者服務。其次，要建立一個集中、統一的應急救援志愿服務聯動平臺，由這個聯動平臺推進資源的合理利用，包括成立一個強有力的應急指揮中心、制定詳細的應急聯動預案、應急救援志愿管理體制等，在人員配備、救援方案等方面，有針對性地為志愿服務做好準備。

職能部門的專業培訓和具體實施。專業培訓需要一方面功在平時，通過救災、自救、互救等基本培訓，增強志愿服務的吸引力、提高志愿服務的素質，使其能在關鍵時刻提供及時的服務。另一方面，貴在專業，系統、完整地開展培訓，包括防震減災基本常識、地質災害一般特征、帳篷搭建、物資運輸與配給、醫療救護與衛生防疫、災民心理安撫等。地震應急救援志愿服務是一項以專業知識為支撐的活動，相關部門要提供專業的培訓，志愿者需要參加并通過書面和實踐的考核，再納入志愿隊伍的預備力量進行統籌考慮。此外，在這些培訓中，可以根據志愿者本身的愛好、特長，有針對性地學習一項或幾項技能，以便啟動應急響應后，能夠合理調配資源，接受并出色完成相關任務。比如，山西永濟市開展應急救援試點，對數百名的志愿者進行理論和實踐的培訓，全面提高了這支隊伍的科學水平和戰斗能力，做到召之即來、來之能戰、戰之能勝。

優化工作流程、統籌協調機制。建立完善的工作流程和協調機制，能夠有效避免少數志愿服務盲目性和短暫性的行動，保證救援工作的實效性、持久性、科學性。首先，政府要對志愿服務的服務時段、場所、內容、目標做到優化工作流程，對志愿者的服務管理按照“招募、分配、救助、調整”等程序進行，合理調配志愿服務、政府服務、市場服務等多種資源，通過政策引導、經費支持、規范管理等途徑，協調作戰，實現服務合力的不斷壯大，成為應急力量的重要補充，保證整體救援能力的最優化。第二，在志愿服務組織、政府、市場之間構建良好的協調機制，形成資源共享、取長補短的合作關系，使志愿服務的人力、物力、財力與其他資源編織成強有力的救援索道，共同推進志愿服務事業的發展。第三，志愿服務組織內部之間，也要遵循管理部門的統一部署、有效整合，合理協調資源，提高工作效率。

重視評估及反饋體系的完善。志愿服務有其極強的目的性和針對性，它明確的服務方向和任務決定這支隊伍的管理必須要建立符合實際的優化系統模式。首先，要按照應急救援的實際要求，借鑒發達國家的先進經驗，從志愿服務組織流程、統籌協調模型、志愿者數據庫、救援信息系統管理等方面，建立科學的內部評估，逐步完善志愿服務的監控、評估、反饋體系。其次，要實現這一目標，需要借助現代化的信息處理，通過信息的收集、加工，使各種決策和志愿服務活動在充分信息支持的基礎上，對志愿服務的日常管理或已經完成的服務效果、效率、參與度、持續性等指標進行評估，優化服務質量監管。

通過完善保障機制促進長效性。首先，立法保障。立法使得志愿活動科學化、固定化、規范化。這樣一方面有助于提升志愿服務的社會認知度，明確志愿者的權利和義務，保障合法權益，吸引廣大民眾積極參與，另一方面，還可以成立基金會，為志愿服務籌措資金提供穩定渠道，促進其有效的管理和質量的提高。第二，制度保障。健全社會動員機制、激勵機制、工作預案等，保證志愿服務的長期化、科學化，比如，可以建立多種多樣的表彰獎勵制度，對團隊授權、心理契約、目標實現、工作豐富化程度等開展多渠道內在性激勵，挖掘成員潛能，調動其積極性。第三，經費保障。志愿服務的經費需要合理的分擔機制，由政府專款撥付和社會籌資捐贈兩部門構成。這樣，在平時可以武裝志愿者隊伍，做到“平震結合”，為訓練和震后的服務提供經濟支撐。第四，自身權益保障。國外慣用的做法就是提供保險服務，2000年悉尼奧運會組委會就為每個志愿者投了兩種保險，包括人身意外傷害險和公共責任險，國內也有必要在一些規定情況下為志愿者購買保險，以此來解決和規避由于志愿者在活動中人身傷害引發的經濟問題和法律問題。

（作者單位：防災科技學院;本文系河北省高等學校人文社會科學研究項目“地震應急救援視閾下的志愿服務管理機制研究”成果，項目編號：SQ147003）

責編 /張蕾