專家解讀《京津冀協同發展規劃綱要》看點

王紅茹

4月30日，中共中央政治局召開會議，審議通過《京津冀協同發展規劃綱要》（下稱“《規劃綱要》”）。盡管全文還未公布，但是這一消息已經給外界展開了足夠多的想象空間。

會議指出，推動京津冀協同發展是一個重大國家戰略。戰略的核心是有序疏解北京非首都功能，調整經濟結構和空間結構，走出一條內涵集約發展的新路子，探索出一種人口經濟密集地區優化開發的模式，促進區域協調發展，形成新增長極。

會議強調，要堅持協同發展、重點突破、深化改革、有序推進。要嚴控增量、疏解存量、疏堵結合調控北京市人口規模。要在京津冀交通一體化、生態環境保護、產業升級轉移等重點領域率先取得突破。

國家發改委國土開發與地區經濟研究所所長肖金成向《中國經濟周刊》記者表示，“《規劃綱要》的出臺，北京、天津、河北還是比較興奮的，意義也非同小可。”《規劃綱要》具有里程碑意義，說明京津冀的協同發展正式成為國家戰略，京津冀的合作也開始步入實施階段，對于促進京津冀三地的產業結構升級以及加快發展都將發揮重要作用。

北京的非首都功能有哪些？

4月30日召開的中共中央政治局會議指出，推動京津冀協同發展是一個重大國家戰略，戰略的核心是有序疏解北京非首都功能。

什么是北京的首都功能？2014年2月，習近平總書記在北京考察時，就推進北京發展和管理工作提出要求，指出要明確城市戰略定位，堅持和強化首都全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心的核心功能，深入實施人文北京、科技北京、綠色北京戰略，努力把北京建設成為國際一流的和諧宜居之都。

什么是非首都功能？北京大學政府管理學院副院長李國平認為，非首都功能主要是指部分相對低端、低附加值的經濟管理功能和服務功能，畢竟北京不僅僅是一個首都，還有2000多萬人口，不能把經濟功能都疏解掉，所以經濟功能有必要存在，只是將影響首都正常職能發揮的產生污染的傳統制造業和一批中心城區批發市場等往外疏解。

據記者了解，在京津冀協同發展的核心問題上，各地曾各執一詞，意見不一，都想為本地爭取更高的地位和利益。

“京津冀的關系，說到底，不是三方關系，而是中央與京津冀四方的關系。沒有中央參與，結果就很難預料。”河北省委省政府專家咨詢委員會副主任、省社科院經濟研究所所長薛維君向《中國經濟周刊》記者表示，有高層出面顯然更加容易協調。

自2014年2月26日，習近平總書記在北京主持召開座談會，專題聽取京津冀協同發展工作匯報，并強調，京津冀協同發展意義重大，對這個問題的認識要上升到國家戰略層面，到4月30日中共中央政治局召開會議審議通過《規劃綱要》，用了一年零兩個月的時間。

“（這個時間）算是比較快的。因為涉及到跨行政區，利益關系都要反復征求意見，要花比較多的時間。”李國平說。

有媒體報道稱，《規劃綱要》由京津冀協同發展領導小組組織編寫，該領導小組下的辦公人員由北京市、天津市和河北省的發改委副主任，以及交通運輸部、環保部、民航局等相關部門人員組成。

而編寫《規劃綱要》的保密程度也前所未有，一位知情人士告訴《中國經濟周刊》記者，《規劃綱要》編寫時進入了高度保密階段，即便進入征求意見階段，相關地方只能看到涉及各自相關工作的部分，無法得知其他內容。

交通一體化：

打通“斷頭路”是任務之一

4月30日的中共中央政治局會議強調，要在京津冀交通一體化、生態環境保護、產業升級轉移等重點領域率先取得突破。

肖金成告訴《中國經濟周刊》記者，據其了解，《規劃綱要》未來將出臺的細則比較詳細，比如交通一體化就談到了要解決“斷頭路”。

什么是“斷頭路”？不同地區、不同等級（高速路、等級路、農村公路）之間不能接通的公路，就叫“斷頭路”。

有人形象地將公路比作電腦，單一電腦的配置再高，如果沒有聯網，也無法真正實現其功能和價值。有媒體報道，據河北省交通運輸廳統計，河北通往京津兩地的“斷頭路”，總里程達2300公里。有專家曾把這2300多公里的“斷頭路”形成原因歸結為“話語權不對等，市場機制欠缺，缺乏區域發展的觀念”。比如位于天津武清區的大王古莊鎮，距離京滬高速只有4公里，卻修了整整一年，原因只是其中200米位于河北廊坊境內。

“斷頭路”也讓北京市長王安順頗為頭疼。有媒體報道稱，2015年1月24日，王安順在參加北京人大會議代表團審議時表示，“我剛來北京工作時遇到過這樣的問題：有人不愿意把與河北的‘斷頭路’接起來，就是怕接起來后，從河北進京會更快、更方便。”

打通這些“斷頭路”，北京的態度堅定、明朗。北京市長王安順在作政府工作報告時曾表示，北京將積極推動京津冀協同發展，并抓好對京沈客專、京張鐵路、京臺高速等跨省市鐵路、高速公路和國省干線公路建設，打通一批“斷頭路”。

在京津冀協同發展的大勢下，如何打破地域、行政壁壘，打通這些“斷頭路”？

公開資料顯示，中央到地方均在行動。有媒體今年1月曾報道，北京市交通委主任周正宇在北京兩會期間表示，目前，京津冀正加快構建一體化交通體系。公路方面，京津冀三地已確定10條高速公路對接。鐵路方面，已確定或開工建設了京沈、京張、京九、京唐4條線路。航空方面，2019年新機場將建成投入使用，總規模與首都機場相當，屆時，兩個機場加起來的客運量將達到1.5億到2億，形成一南一北兩個樞紐機場。

根據交通運輸部公布的《全國沿海郵輪港口布局規劃方案》，到 2020 年，將著力打造京津冀“一環六放射二航五港”的交通一體化體系。此外，到2020年環京津地區各城市客運將形成1小時交通圈，貨運形成12小時通達圈，同時建成全國第一大港口群。

產業升級轉移：

北京定位不變，天津有調整

除了交通連接的硬件建設之外，產業的升級轉移是京津冀協同發展的另一個重點。

京津冀地區面積21.6萬平方公里，人口1.1億人，占中國960萬平方公里總面積的2.3%，占13.7億總人口的8%。一直以來，京津冀許多產業同質化競爭嚴重，尤其是工業與制造業企業，在京郊、天津和河北都廣泛分布，缺乏有效協調。

首都經濟貿易大學教授祝爾娟表示，通過相關模型計算，可以看出，京津和京冀的產業結構相似度遠低于津冀，表明目前京津和津冀間優勢產業重合度較高，存在嚴重的產業趨同的競爭傾向。

縱觀京津冀，產業結構布局并不完善。有統計顯示，目前在京津冀三地的產業結構中，北京70%到80%為第三產業，高度聚集了科技和金融產業;天津則是第二產業和服務業均接近50%;而河北則仍有將近12%的農業，近50%的第二產業。

在區域經濟發展、環境治理協同進行的當下，河北面臨著遠遠高于其他兩個地區的環境治理和產業升級壓力。

受訪專家告訴記者，此次《規劃綱要》將突出強調三地的錯位發展。肖金成告訴《中國經濟周刊》記者，北京的定位沒有變化，仍保持2014年2月中央確定的北京的新定位，即政治、文化、國際交往、科技四大中心。天津市在京津冀協同發展中的定位，是一個基地三個區，即全國先進制造研發基地、國際航運核心區、金融創新示范區、改革開放先行區。而這個定位和之前對天津的定位有所區別，“過去明確天津市是中國北方的經濟中心、國際航運中心和國際物流中心、現代制造業基地。現在除了北京是四個中心，其他都是基地和試驗區、示范區、先行區。”肖金成說。

關于河北定位，薛維君告訴《中國經濟周刊》記者，也是一個基地三個區，即全國現代商貿物流重要基地，全國產業轉型升級試驗區，全國新型城鎮化和城鄉統籌示范區，京津冀生態環境支撐區。

從去年北京市與河北省的負責人在兩省市工作交流座談會上簽署了7份區域協作協議及備忘錄，或許可以看到河北承接首都外移產業的思路。有媒體報道稱，2014年7月31日，北京與河北省簽署的7份合作協議及備忘錄，分別為《共同打造曹妃甸協同發展示范區框架協議》《共建北京新機場臨空經濟合作區協議》《共同加快張承地區生態環境建設協議》《共同加快推進市場一體化進程協議》《共同推進物流業協同發展合作協議》《交通一體化合作備忘錄》等文件。備忘錄中主要涉及到商貿物流、生態等產業。

李國平表示，北京疏解非首都功能，對河北的機會比較多，尤其是緊鄰北京的河北區縣比如滄州、燕郊等受益會比較大。“比如，以前的工業項目都希望進京，北京要了河北就要不到;現在要疏解，北京自然就不能要，所以一些適合制造業發展的工業項目，要找一個物流條件好的地方，可能就去滄州。”