民主立法的一次生動實踐

張震

民主立法可以說是立法工作者“永恒的課題”。怎樣更好地聽取民意、吸收民智，一直是我們地方立法工作者始終孜孜以求的事情。近年來，市人大各委員會和工作機(jī)構(gòu)在立法中開展了“座談會進(jìn)社區(qū)”、“舉行小型聽證會”等許多有益的嘗試，取得了一些成效。中央發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》后，對加強(qiáng)民主立法、進(jìn)一步充分聽取人民群眾的意見提出了更高的要求。如何在具體立法工作中，將中央精神貫徹落實，是擺在我們地方立法工作者面前的一個非常現(xiàn)實的命題。

修改《上海市集體合同條例》是市人大常委會2014年度正式立法項目。為充分傾聽基層群眾的意見，市人大財經(jīng)委采取向部分職工發(fā)放調(diào)查問卷的方式，就條例修改的一些焦點問題征求基層職工的意見，擴(kuò)大立法民主。2015年1月7日，市十四屆人大常委會第十八次會議聽取和審議了《上海市集體合同條例修正案（草案）》。

學(xué)會使用“群眾語言”

市人大財經(jīng)委開展修改《上海市集體合同條例》立法工作，正值黨的十八屆四中全會舉行。財經(jīng)委認(rèn)真學(xué)習(xí)全會精神，深感我國社會主義民主立法的本質(zhì)，是保障和實現(xiàn)人民民主，把人民的利益訴求和意志主張在民主和法治的框架下充分表達(dá)出來，有效匯集起來，通過立法程序上升為國家意志；深感在地方立法中，讓人民最大限度地有序參與立法過程、通過多種形式和渠道充分有效地表達(dá)自己的意志和愿望，是立法實現(xiàn)人民當(dāng)家作主、確保黨的主張和人民意志相統(tǒng)一的重要體現(xiàn)，是社會主義民主立法的內(nèi)在要求。勞動關(guān)系是基本的社會關(guān)系，集體合同工作關(guān)系到廣大職工的切身利益，應(yīng)當(dāng)也必須充分聽取廣大人民的意見。為做好這項立法工作，財經(jīng)委開展了多種形式的立法調(diào)研，如召開座談會充分聽取政府有關(guān)部門、工會、職工代表、行業(yè)協(xié)會、商會、外資企業(yè)、民營企業(yè)、有關(guān)專家和律師的意見和建議；書面征求部分市人大代表的意見，委托區(qū)縣人大常委會征求區(qū)縣人大代表和區(qū)縣有關(guān)部門的意見，委托市政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會征求市和區(qū)縣政協(xié)委員的意見等等。但是，我們總感覺到，面對本市廣大基層職工，征求意見的面還不夠、了解問題的深度還有所欠缺。地方立法征詢意見，能否由“等意見上門”轉(zhuǎn)為“主動上門”征詢意見？提出問題和交流能否從嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范的“法言法語”轉(zhuǎn)化為市民喜聞樂見、淺顯易懂的“群眾語言”呢？財經(jīng)委辦公室?guī)捉?jīng)討論，決定采用通俗易懂的“大白話”向基層職工問計。辦公室精心設(shè)計了調(diào)查問卷，幾經(jīng)斟酌、修改，保證讓廣大職工讀得懂、答得出。

精心謀劃科學(xué)抽樣

設(shè)計好問卷，問題又來了，全市基層職工以百萬計，怎么保證問卷聽取的意見就是科學(xué)的呢？為此，財經(jīng)委辦公室也是煞費苦心，為了保證抽樣的科學(xué)性，同志們提出了不少方案。在全體同仁的共同討論下，抽樣之路逐漸清晰：本市職工分布于第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)兩大類，區(qū)域布局上有市區(qū)、有郊區(qū)。鑒于辦公室人手有限，可以借助于與職工聯(lián)系緊密的工會系統(tǒng)力量進(jìn)行問卷調(diào)查統(tǒng)計。于是，辦公室通過市總工會聯(lián)系了閔行開發(fā)區(qū)、金橋出口加工區(qū)、嘉定高科技園區(qū)三個園區(qū)的工會，對園區(qū)內(nèi)的企業(yè)職工進(jìn)行抽樣問卷調(diào)查。這三個區(qū)既有生產(chǎn)類企業(yè)，也有服務(wù)類企業(yè)；職工既有藍(lán)領(lǐng)，也有白領(lǐng)；職工成分既有本市戶籍的，也有外省市務(wù)工的。路徑確定后，同志們對三個園區(qū)的工會主席千叮嚀萬囑咐，務(wù)必讓調(diào)查問卷根據(jù)調(diào)查要求進(jìn)行發(fā)放。王利健、陸靖、馬健三位園區(qū)工會主席也非常“給力”，一周時間內(nèi)問卷就“保質(zhì)保量”地全部發(fā)放并回收完畢。

掌握基層職工的真實想法

這次調(diào)查共發(fā)放了問卷150份，回收138份，回收率為92%，回收率應(yīng)該說是比較理想，這也反映出廣大職工對于參與地方立法有著很高的熱情。根據(jù)問卷調(diào)查，職工對修改《集體合同條例》的幾個焦點問題提出了他們的希望。一個是對于工資集體協(xié)商的內(nèi)容，除了草案中已經(jīng)明確的年度平均工資水平的調(diào)整，工資分配制度、工資標(biāo)準(zhǔn)、工資分配形式等，獎金、津貼、補(bǔ)貼外，基層職工還迫切希望解決“病假、事假和帶薪休假期間的工資和福利待遇”、“加班工資計算方法”以及“集體合同的期限、變更、解除和違約責(zé)任”等問題。第二個是工資協(xié)商的態(tài)度上，基層職工對開展工資集體協(xié)商主要期盼的是想解決工資上漲問題，但如果因企業(yè)虧損等客觀原因，企業(yè)提出減薪協(xié)商時，超過半數(shù)的職工還是能夠理解和接受的（53%），僅有少數(shù)職工表示反對（31%）。第三是在“協(xié)商紀(jì)律”上，基層職工對企業(yè)采取“限制職工代表人身自由，或者侮辱、恐嚇，人身傷害”、“降低職工代表薪酬待遇”、“無正當(dāng)理由，調(diào)整職工代表工作崗位”、“拒絕提供有關(guān)資料”等行為均表示比較強(qiáng)烈反對，希望立法能夠有效保障集體協(xié)商中談判代表和職工的合法權(quán)益；對協(xié)商時職工采取“限制企業(yè)方人員的人身自由，或者侮辱、恐嚇”，“破壞生產(chǎn)工具、設(shè)備，或者辦公場地的其他設(shè)備”，“誘惑、煽動、脅迫其他員工離開工作崗位”等行為，廣大職工也都表示明確的反對，但對職工是否可以“擅自離開工作崗位”則有不同看法（有三分之一的職工并不認(rèn)同應(yīng)當(dāng)禁止該行為），表明職工希望在集體協(xié)商中能有一些可以有效制約企業(yè)方的談判外的手段。通過對這些意見的分析，我們不僅原汁原味地看到、了解了基層職工對于集體協(xié)商的真實想法，而且，也真切地感受到了廣大職工參與地方立法的熱情，以及他們對于地方立法保障其合法權(quán)益的殷切期盼。

人民當(dāng)家作主的民主價值

梳理后的問卷意見，對于修改、完善《上海市集體合同條例修正案》有著非常重要的參考意義，職工的很多意見被吸納到財經(jīng)委的審議意見報告中。通過這次問卷調(diào)查，我們也切身感受到，做好立法工作，需要深化立法民主，需要健全立法機(jī)關(guān)和社會公眾溝通機(jī)制，需要傾聽不同利益群體、不同階層代表所表達(dá)的各種聲音。只要讓人民群眾通過法律制度和程序，使他們的意志在立法上表達(dá)得越充分、匯集得越完整，立法就必將充分體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的民主價值、法律的社會價值。財經(jīng)委辦公室將在今后工作中進(jìn)一步弘揚立法民主，為全面推進(jìn)依法治國探索更多的基層實踐。