中國政治中的縣委書記

張墨寧

自今年年初以來，中央與縣委書記的互動顯現(xiàn)出不同尋常的態(tài)勢。1月12日，習(xí)近平總書記出席中央黨校第一期縣委書記研修班學(xué)員座談會;“七一”前夕，中組部時隔20年后再一次表彰了102位全國優(yōu)秀縣委書記，接見他們時，習(xí)近平提了四點要求，即做“政治的明白人、發(fā)展的開路人、群眾的貼心人、班子的帶頭人”。

縣級治理的重大責(zé)任和縣委書記所處的重要位置被強(qiáng)化，與習(xí)近平本人的縣委書記經(jīng)歷有很直接的關(guān)系，但更為重要的是，縣級政治發(fā)揮的政策傳遞、承上啟下的區(qū)域功能要被重新整合到現(xiàn)代化治理體系中。而縣委書記作為“一線總指揮”，無疑是縣治的關(guān)鍵要素。

在公務(wù)員職級序列中，縣委書記僅僅屬于處級干部，只有少數(shù)才高配。全國總數(shù)為2800余名的縣委書記占處級以上干部總數(shù)不足1%，但是作為縣級政權(quán)的核心人物，這一群體產(chǎn)生的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過他們在權(quán)力系統(tǒng)中所處的次序。

縣級政權(quán)承上啟下的功能源于中央和地方政府的分工。中央機(jī)構(gòu)主要著力在國家發(fā)展的頂層設(shè)計，省級、地市級機(jī)構(gòu)主要著眼于一個較大區(qū)域內(nèi)的公共事務(wù)，縣級機(jī)構(gòu)則承接中央與省地政策加以落實，直接面對群眾、發(fā)揮地方事務(wù)“指揮棒”的作用。尤其是農(nóng)村稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能弱化，使縣一級的治理責(zé)任大大增加，而地方官則決定黨政機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)績效和工作形象。

處于政治地理地基層次的縣委書記首先留給外界的是“土皇帝”式的政治強(qiáng)人形象，擁有的過大權(quán)力與他們的官階看上去并不匹配。“除了外交、軍事、國防，縣委書記擁有的權(quán)力幾乎跟中央沒有區(qū)別。”這種說法雖然略顯夸張，但也在一定程度上說明縣委書記在人、財、物、事上具有絕對的拍板權(quán)和自由裁量權(quán)。不僅掌管著全縣一切資源，甚至涉及公安執(zhí)法權(quán)和檢察、法院的司法權(quán)。

高度集中權(quán)力、缺乏有效監(jiān)督使得縣委書記成為容易滋生腐敗的群體之一。僅最近一年多來看，從去年2月江西會昌縣委書記傅春榮到今年4月河北省清河縣委書記冀東書涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法接受組織調(diào)查，至少有38名縣委書記落馬。

為什么縣委書記的權(quán)力容易失控？原黑龍江省委巡視組副廳級巡視專員、曾擔(dān)任縣委書記近9年的李克軍對《南風(fēng)窗》記者分析稱，縣委書記的權(quán)力可以說既大又小，他管轄的范圍和權(quán)力涉及的領(lǐng)域非常廣，但合法施政的權(quán)力很小，從而導(dǎo)致非規(guī)施政、靈活處理的權(quán)變很大。

“如果是嚴(yán)格依法辦事，縣委書記可以說幾乎一事無成，很多事情都辦不了。反過來放手去干，什么都能干成。比如，按照國家的稅收政策，縣委書記在招商引資過程中談項目，沒有一點機(jī)動權(quán)，招商引資不能違背國家產(chǎn)業(yè)政策重復(fù)上項目，不能在土地出讓和稅收政策上亂開口子。但很多地方，投資商不但可以享受土地零地價、稅收免二減三等優(yōu)惠政策，還可以得到廠房建設(shè)或設(shè)備購置補(bǔ)貼資金。這樣辦雖然風(fēng)險很高，一旦出事就要被查處，但冒險突破規(guī)定又能帶來巨大好處。”李克軍說，縣委書記就是處在這樣一種政治生態(tài)中，從而形成了權(quán)力運(yùn)行中非常紊亂的現(xiàn)象。

權(quán)力與官階的錯位使得縣委書記成為“官場高風(fēng)險崗位”之一，由于缺乏必要制衡和有效監(jiān)督，試探突破邊界的冒險行為很容易逐漸走向凌駕于法律的威權(quán)，縣級政權(quán)面臨畸形自主性趨勢。

中央社會主義學(xué)院政治學(xué)教研室主任王占陽認(rèn)為，實行集中統(tǒng)一政體的超大型國家內(nèi)，縣級政權(quán)所受到的制約必然是最弱的，也必然是問題最嚴(yán)重的。首先，縣區(qū)公眾對于縣級政權(quán)的自下而上的制約很微弱，甚至于完全沒有任何制約。其次，在超大型國家內(nèi)，從中央到縣級，自上而下的權(quán)力制約又因管理層次多、管理距離遠(yuǎn)、管理幅度寬、管理對象高度多樣化而逐級大幅衰減，以至于越來越流于形式。這樣，久而久之，縣域治理中的腐敗、專橫、分配不公、司法不公等問題，也就必然會特別突出。

近年來，中央在規(guī)范縣委書記權(quán)力方面進(jìn)行了多方面的改革。如縣委書記任命權(quán)收歸省委、省管縣、試行黨代表常任制、縣委書記和縣長到中央黨校培訓(xùn)等。2010年，中紀(jì)委、中組部在全國范圍內(nèi)推動縣權(quán)改革。中紀(jì)委、中組部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行試點工作的意見》，在全國范圍內(nèi)開展縣權(quán)改革試點，以規(guī)范縣委書記權(quán)力。在王占陽看來，這些措施畢竟很多是治標(biāo)不治本的臨時措施，而且其中多數(shù)還存在著權(quán)力逐級向上集中的趨勢。

從縣委書記的施政風(fēng)格來看，追求短期利益幾乎是一個普遍特點。政績考核仍然難以擺脫GDP導(dǎo)向。2006年中組部下發(fā)的《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價試行辦法》，在考核內(nèi)容、擴(kuò)大民主及嚴(yán)密考核程序等方面提出了諸多新要求;2013年中組部下發(fā)《關(guān)于改進(jìn)地方領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的通知》。但在實際的政績評價中，“顯績”依然大于“潛績”。在這個思路下，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)目標(biāo)清晰、可量化，也有操作性。在地方官場的“錦標(biāo)賽體制”中，縣委書記只要把經(jīng)濟(jì)發(fā)展搞上去，就有上升空間。

“一個重要原因是沒有擺脫自上而下全面管控的路徑依賴。上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)不斷地向上集中權(quán)力，向下施加壓力，致使考核內(nèi)容越來越龐雜，程序越來越煩瑣，實際作用卻越來越孱弱。”李克軍說。這也使得監(jiān)督體制面臨著兩難的選擇：如果弱化政績考核，上級對下級的激勵和約束力度很可能減弱，在監(jiān)督缺位、法治不彰的現(xiàn)實條件下，政令不暢的問題可能日趨嚴(yán)重;如果繼續(xù)依靠自上而下的政治壓力來強(qiáng)化管控，則難以革除下級片面對上負(fù)責(zé)、官僚主義和形式主義積重難返等體制性弊端。

與此同時，政績考核中的“數(shù)據(jù)評價”也往往被長官意志壓倒，體現(xiàn)出對“上負(fù)責(zé)”的領(lǐng)導(dǎo)體制。一名地級市組織部人士向《南風(fēng)窗》記者介紹了他所在市對縣委書記的考核情況。每年年底對各區(qū)、縣委書記考核分為3個部分，第一是民主測評，所占比重在20%左右，雖然這部分占比不大，但縣委書記都比較重視，一般都要追求95%的得票率;第二是市級綜合部門的評價，占到40～50%，以發(fā)改委、財政局、農(nóng)林部門的一攬子數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，對整個縣綜合評價，基本上還是按照數(shù)據(jù)指標(biāo)，市級部門評價的時候也比較謹(jǐn)慎;而真正能拉開差距的是第3部分，也就是市級領(lǐng)導(dǎo)班子和市委組織部門的評價。

據(jù)這位人士介紹，省直管縣以后，縣委書記由省委任命，但是省委組織部進(jìn)行一次考核后，由于沒有那么多精力，通常還是交給市一級來完成。“這部分打分的人為因素比較大，基本的參照是本年初縣委書記與市委簽訂的目標(biāo)考核責(zé)任書完成情況，但也有不客觀的部分，就是市一級領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行評價的時候，比如政法委書記，側(cè)重于他分管的那一部分工作，縣委書記是不是支持，不管在其他方面怎么樣，如果縣委書記對本縣的政法委工作不重視，政法委書記就會給他比較低的分?jǐn)?shù)。”

在李克軍看來，這樣的考核制度雖然在獎勤罰懶、推動工作方面起到一定作用，但迫使基層唯上級馬首是瞻，難以把主要精力放到為公眾服務(wù)上來，甚至引發(fā)了一些侵犯民眾利益的事件，在招商引資、城鎮(zhèn)改造和維穩(wěn)這3項工作中尤為突出。

行為短期化的另一個原因則源于縣級黨政首長調(diào)動頻繁。2006年，中央曾發(fā)布了兩個文件，確定了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期制度和交流制度。規(guī)定黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)每個任期為5年，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在同一職位上連續(xù)任職達(dá)到兩個任期，不再推薦、提名或者任命擔(dān)任同一職務(wù);黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在任期內(nèi)應(yīng)當(dāng)保持穩(wěn)定，除特殊情況外，應(yīng)當(dāng)任滿一個任期。但實際上，不少地方主要官員換屆后法定任期未滿，就由上級主管部門宣布工作調(diào)動的情況較多，而且這種調(diào)動通常很突然，理由往往是簡單的一句“根據(jù)工作需要”。而原本為了避免地方利益板結(jié)的“異地任職”制度也放大了政治投機(jī)心理，“流官”替代了“父母官”，很難產(chǎn)生強(qiáng)烈的地域認(rèn)同。

行為短期化使得縣委書記很難講追求改革、創(chuàng)新放在自己的施政追求的序列中。與20世紀(jì)80年代、90年代主政地方改革者大膽突破“禁忌”相比，有著鮮明標(biāo)志和創(chuàng)新動力的地方首腦已經(jīng)鮮有出現(xiàn)。改革帶來的不可測性也影響了后繼者們的政治抉擇。

創(chuàng)造發(fā)展了一種嶄新城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)組織形式“政府搭臺，群眾唱戲”的山西省原平縣委書記呂日周;在四川遂寧市中區(qū)委書記任上推行干部直選的張錦明;1999年就任湖北省咸寧市咸安區(qū)委書記的宋亞平圍繞傳統(tǒng)的行政管理體制進(jìn)行改革;王曉樺在河北成安縣任書記5年多中，“4套班子”是全國最容易找到的領(lǐng)導(dǎo)班子，推行黨政權(quán)力公開透明運(yùn)行。這些曾經(jīng)多觸碰基層政治改革為“明星官員”大都經(jīng)歷仕途曲折，或被叫停改革，或已經(jīng)淡出公眾視野。年代較近的神木縣“免費醫(yī)療”改革操刀者縣委書記郭寶成也“退居二線”。

而現(xiàn)在，另一類曾經(jīng)家喻戶曉的縣委書記被重提，根據(jù)公開資料，習(xí)近平點名稱贊過的縣委書記，至少有三位：焦裕祿、谷文昌和王伯祥。他們主政一方時，都以脫貧和改善民生為施政重心，親力親為的作風(fēng)為他們樹立了良好的口碑，個人形象通常與超越性的私德和情懷相聯(lián)系。在基層政治生態(tài)已經(jīng)嚴(yán)重失序的情況下，縣級政權(quán)“一把手”的“官品”和個人信仰似乎比改革更為迫切。

在政治新常態(tài)下，減少縣委書記的自由裁量權(quán)、規(guī)范制度性權(quán)力是建立現(xiàn)代治理體系的重要環(huán)節(jié)，與此同時，也應(yīng)該考慮如何讓他們有作為的空間和動力。