中國政治中的縣委書記

張墨寧

自今年年初以來，中央與縣委書記的互動顯現出不同尋常的態勢。1月12日，習近平總書記出席中央黨校第一期縣委書記研修班學員座談會;“七一”前夕，中組部時隔20年后再一次表彰了102位全國優秀縣委書記，接見他們時，習近平提了四點要求，即做“政治的明白人、發展的開路人、群眾的貼心人、班子的帶頭人”。

縣級治理的重大責任和縣委書記所處的重要位置被強化，與習近平本人的縣委書記經歷有很直接的關系，但更為重要的是，縣級政治發揮的政策傳遞、承上啟下的區域功能要被重新整合到現代化治理體系中。而縣委書記作為“一線總指揮”，無疑是縣治的關鍵要素。

在公務員職級序列中，縣委書記僅僅屬于處級干部，只有少數才高配。全國總數為2800余名的縣委書記占處級以上干部總數不足1%，但是作為縣級政權的核心人物，這一群體產生的影響遠遠超過他們在權力系統中所處的次序。

縣級政權承上啟下的功能源于中央和地方政府的分工。中央機構主要著力在國家發展的頂層設計，省級、地市級機構主要著眼于一個較大區域內的公共事務，縣級機構則承接中央與省地政策加以落實，直接面對群眾、發揮地方事務“指揮棒”的作用。尤其是農村稅費改革后，鄉鎮職能弱化，使縣一級的治理責任大大增加，而地方官則決定黨政機構的領導績效和工作形象。

處于政治地理地基層次的縣委書記首先留給外界的是“土皇帝”式的政治強人形象，擁有的過大權力與他們的官階看上去并不匹配。“除了外交、軍事、國防，縣委書記擁有的權力幾乎跟中央沒有區別。”這種說法雖然略顯夸張，但也在一定程度上說明縣委書記在人、財、物、事上具有絕對的拍板權和自由裁量權。不僅掌管著全縣一切資源，甚至涉及公安執法權和檢察、法院的司法權。

高度集中權力、缺乏有效監督使得縣委書記成為容易滋生腐敗的群體之一。僅最近一年多來看，從去年2月江西會昌縣委書記傅春榮到今年4月河北省清河縣委書記冀東書涉嫌嚴重違紀違法接受組織調查，至少有38名縣委書記落馬。

為什么縣委書記的權力容易失控？原黑龍江省委巡視組副廳級巡視專員、曾擔任縣委書記近9年的李克軍對《南風窗》記者分析稱，縣委書記的權力可以說既大又小，他管轄的范圍和權力涉及的領域非常廣，但合法施政的權力很小，從而導致非規施政、靈活處理的權變很大。

“如果是嚴格依法辦事，縣委書記可以說幾乎一事無成，很多事情都辦不了。反過來放手去干，什么都能干成。比如，按照國家的稅收政策，縣委書記在招商引資過程中談項目，沒有一點機動權，招商引資不能違背國家產業政策重復上項目，不能在土地出讓和稅收政策上亂開口子。但很多地方，投資商不但可以享受土地零地價、稅收免二減三等優惠政策，還可以得到廠房建設或設備購置補貼資金。這樣辦雖然風險很高，一旦出事就要被查處，但冒險突破規定又能帶來巨大好處。”李克軍說，縣委書記就是處在這樣一種政治生態中，從而形成了權力運行中非常紊亂的現象。

權力與官階的錯位使得縣委書記成為“官場高風險崗位”之一，由于缺乏必要制衡和有效監督，試探突破邊界的冒險行為很容易逐漸走向凌駕于法律的威權，縣級政權面臨畸形自主性趨勢。

中央社會主義學院政治學教研室主任王占陽認為，實行集中統一政體的超大型國家內，縣級政權所受到的制約必然是最弱的，也必然是問題最嚴重的。首先，縣區公眾對于縣級政權的自下而上的制約很微弱，甚至于完全沒有任何制約。其次，在超大型國家內，從中央到縣級，自上而下的權力制約又因管理層次多、管理距離遠、管理幅度寬、管理對象高度多樣化而逐級大幅衰減，以至于越來越流于形式。這樣，久而久之，縣域治理中的腐敗、專橫、分配不公、司法不公等問題，也就必然會特別突出。

近年來，中央在規范縣委書記權力方面進行了多方面的改革。如縣委書記任命權收歸省委、省管縣、試行黨代表常任制、縣委書記和縣長到中央黨校培訓等。2010年，中紀委、中組部在全國范圍內推動縣權改革。中紀委、中組部聯合發布《關于開展縣委權力公開透明運行試點工作的意見》，在全國范圍內開展縣權改革試點，以規范縣委書記權力。在王占陽看來，這些措施畢竟很多是治標不治本的臨時措施，而且其中多數還存在著權力逐級向上集中的趨勢。

從縣委書記的施政風格來看，追求短期利益幾乎是一個普遍特點。政績考核仍然難以擺脫GDP導向。2006年中組部下發的《地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價試行辦法》，在考核內容、擴大民主及嚴密考核程序等方面提出了諸多新要求;2013年中組部下發《關于改進地方領導干部政績考核的通知》。但在實際的政績評價中，“顯績”依然大于“潛績”。在這個思路下，經濟指標目標清晰、可量化，也有操作性。在地方官場的“錦標賽體制”中，縣委書記只要把經濟發展搞上去，就有上升空間。

“一個重要原因是沒有擺脫自上而下全面管控的路徑依賴。上級領導機關不斷地向上集中權力，向下施加壓力，致使考核內容越來越龐雜，程序越來越煩瑣，實際作用卻越來越孱弱。”李克軍說。這也使得監督體制面臨著兩難的選擇：如果弱化政績考核，上級對下級的激勵和約束力度很可能減弱，在監督缺位、法治不彰的現實條件下，政令不暢的問題可能日趨嚴重;如果繼續依靠自上而下的政治壓力來強化管控，則難以革除下級片面對上負責、官僚主義和形式主義積重難返等體制性弊端。

與此同時，政績考核中的“數據評價”也往往被長官意志壓倒，體現出對“上負責”的領導體制。一名地級市組織部人士向《南風窗》記者介紹了他所在市對縣委書記的考核情況。每年年底對各區、縣委書記考核分為3個部分，第一是民主測評，所占比重在20%左右，雖然這部分占比不大，但縣委書記都比較重視，一般都要追求95%的得票率;第二是市級綜合部門的評價，占到40～50%，以發改委、財政局、農林部門的一攬子數據為基礎，對整個縣綜合評價，基本上還是按照數據指標，市級部門評價的時候也比較謹慎;而真正能拉開差距的是第3部分，也就是市級領導班子和市委組織部門的評價。

據這位人士介紹，省直管縣以后，縣委書記由省委任命，但是省委組織部進行一次考核后，由于沒有那么多精力，通常還是交給市一級來完成。“這部分打分的人為因素比較大，基本的參照是本年初縣委書記與市委簽訂的目標考核責任書完成情況，但也有不客觀的部分，就是市一級領導進行評價的時候，比如政法委書記，側重于他分管的那一部分工作，縣委書記是不是支持，不管在其他方面怎么樣，如果縣委書記對本縣的政法委工作不重視，政法委書記就會給他比較低的分數。”

在李克軍看來，這樣的考核制度雖然在獎勤罰懶、推動工作方面起到一定作用，但迫使基層唯上級馬首是瞻，難以把主要精力放到為公眾服務上來，甚至引發了一些侵犯民眾利益的事件，在招商引資、城鎮改造和維穩這3項工作中尤為突出。

行為短期化的另一個原因則源于縣級黨政首長調動頻繁。2006年，中央曾發布了兩個文件，確定了黨政領導干部任期制度和交流制度。規定黨政領導職務每個任期為5年，黨政領導干部在同一職位上連續任職達到兩個任期，不再推薦、提名或者任命擔任同一職務;黨政領導干部在任期內應當保持穩定，除特殊情況外，應當任滿一個任期。但實際上，不少地方主要官員換屆后法定任期未滿，就由上級主管部門宣布工作調動的情況較多，而且這種調動通常很突然，理由往往是簡單的一句“根據工作需要”。而原本為了避免地方利益板結的“異地任職”制度也放大了政治投機心理，“流官”替代了“父母官”，很難產生強烈的地域認同。

行為短期化使得縣委書記很難講追求改革、創新放在自己的施政追求的序列中。與20世紀80年代、90年代主政地方改革者大膽突破“禁忌”相比，有著鮮明標志和創新動力的地方首腦已經鮮有出現。改革帶來的不可測性也影響了后繼者們的政治抉擇。

創造發展了一種嶄新城鄉經濟組織形式“政府搭臺，群眾唱戲”的山西省原平縣委書記呂日周;在四川遂寧市中區委書記任上推行干部直選的張錦明;1999年就任湖北省咸寧市咸安區委書記的宋亞平圍繞傳統的行政管理體制進行改革;王曉樺在河北成安縣任書記5年多中，“4套班子”是全國最容易找到的領導班子，推行黨政權力公開透明運行。這些曾經多觸碰基層政治改革為“明星官員”大都經歷仕途曲折，或被叫停改革，或已經淡出公眾視野。年代較近的神木縣“免費醫療”改革操刀者縣委書記郭寶成也“退居二線”。

而現在，另一類曾經家喻戶曉的縣委書記被重提，根據公開資料，習近平點名稱贊過的縣委書記，至少有三位：焦裕祿、谷文昌和王伯祥。他們主政一方時，都以脫貧和改善民生為施政重心，親力親為的作風為他們樹立了良好的口碑，個人形象通常與超越性的私德和情懷相聯系。在基層政治生態已經嚴重失序的情況下，縣級政權“一把手”的“官品”和個人信仰似乎比改革更為迫切。

在政治新常態下，減少縣委書記的自由裁量權、規范制度性權力是建立現代治理體系的重要環節，與此同時，也應該考慮如何讓他們有作為的空間和動力。