一位前縣委書記眼中的權力運行真相

張墨寧

《南風窗》：政績考核對縣委書記的施政帶來了哪些影響？為什么經濟指標起決定性作用的局面很難改變？

李克軍：現在上級黨委和組織部門對政績考核也有很多看法，但是離開這個“抓手”似乎又不好評價，所以就在政績考核的方式，特別是考核指標的設定上下了很多功夫，增加了很多社會發展指標和人民群眾評價指標，這些做法有點作用，但僅僅是一個導向，實際沒有多大改觀。

為什么呢？一個重要問題是政績考核千變萬變，終歸是要打分的。我了解了七八個市的很多縣，去年年底又到一個縣調研過這個問題，弊端不但沒有解決，反而越來越嚴重，考核項目越來越繁雜，過去20多個項目，現在有四五十項，村級考核指標都有六七十項了，分都是精準到零點幾。

但是經濟工作的可測定度比較高，其他可測度比較低，這是一個鐵律。那么把經濟指標的分值定低一點行不行呢？還是不行。比如一項社會發展指標20分，經濟指標10分，但是在社會發展那項指標上，一些單位打19分，一些單位打20分，而經濟指標那一項最高的10分，最低的5分，還是在經濟指標上拉差距，造成大家都盯著經濟指標。

還有就是否定性指標，上訪到北京扣多少分，到省里扣多少分，都有明確的規定，如何避免扣分，那只能維穩，壓力型維穩的體制遲遲得不到改變。某些考核還涉及縣里的整體利益，所以急功近利的作風非常明顯，弄虛作假的動力也非常大。

《南風窗》：縣委書記的非規施政是如何形成的？除了權力的任意行為之外，是不是有被動的制度性原因？

李克軍：主要原因還是改革不到位，政策不配套，民主法治不健全，良好的政治生態沒有真正形成。

比如說財政資金使用，首先，財政資金的爭取就給縣委書記跑要提供了相當大的空間，甚至可以說，跑要財政資金是縣委書記、縣長們施政中的頭等大事。搞招商引資、上項目很艱難，需要一個過程，但是要錢就不同了，特別是這些年來中央財政的實力越來越強，而且強調向下轉移支付。

稅費改革以來，支持三農的資金每年都在增長。以黑龍江省為例，很多縣市的財政收入只有幾千萬、一到兩億，但是所有的縣財政支出都是十多億，有的多達二十幾億，這在我當縣委書記期間是從來沒有的事。那時候，怎么保證公務員、教師的工資開支，是縣委書記、縣長壓力很大的一件事，很棘手。現在開支都不成問題了，在這種情況下，誰能把縣里的廣場修得漂亮一些，誰能把路修得好一些，很大程度上取決于誰能要錢。因為縣級財力尤其是欠發達地區非常弱。不去跑錢，不要說政績問題，連正常的運轉都難以維持。

要錢的第一步就是可研報告，這是一個基礎條件，但是如實去做，往往和國家有關部委的資金投向不能契合。符合條件的假如有50個行政單位，一批資金只能給10個單位，誰的可研報告做得好，誰就可能把錢拿來，所以有的時候就不能完全實事求是，首先就會從可研報告上做文章，打政策擦邊球也就難以避免了。

另外，對上負責的體制，使得縣這一級經常要圍著上級的指揮棒轉。體現在工作形式上就是運動化，一段時間上面抓維穩，縣里就把主要精力放在維穩上，甚至把各個職能部門拆開調人，全力抓維穩，過一段時間又抓招商引資，縣里又會把招商引資的責任分到各部門。

有的地方大拆大建把上級對下級的督促叫“過堂”，就是說壓力非常大。在這種高壓下，依法辦事就很難講了。比如說財政預算，應該是由政府提出，在人民代表大會上通過才能生效，但實際上人大通過的財政預算法律效力是非常弱的，某省前幾年就出現過這種情況，人大會后，3月份的時候，省委書記提出全省財政收入要過多少，按這個數一看，原來確定的增幅目標實現不了，各地開會調高目標，財政預算不是成為一紙空文嗎？但是哪一級黨委敢于頂這個壓力啊。關鍵是這個否決帶來一個后果，視法律為兒戲，視人大的決定為兒戲，實際上是個人權力向法律挑戰。

李克軍：縣委書記的升遷渠道一般是副市級領導，還有一個是省級副廳，現在差不多有一半左右能夠得到提拔。特別是這幾年，縣委書記由省里直管，縣委書記直接到省直部門的機會也很大，我當縣委書記的年代這種情況就少一些，因為那時候縣委書記是市里管。

現在，縣委書記的任期也很短，我過去算過，也就是平均兩年多一點，現在基本上沒有大的改變。還有就是調動頻繁，縣委書記往往在從小縣干一段時間，再到大縣干一段才能獲得提拔，現在差不多有一半左右能實現副市級領導或者省級副廳職務上的追求。由于這幾年重視對縣委書記的培養，而且縣委書記崗位能鍛煉人，上上下下對“宰相出于州縣”這個理念都比較認可，因此從縣委書記里提拔干部多了一些。

《南風窗》：縣委書記升遷取決于什么因素，除了政績之外，作為的“潛規則”能占到多大分量？

李克軍：我覺得領導干部升遷取決于3個方面：一個是業績，一個是關系，一個是資歷，另一個就是機遇。業績和關系那是自己可以去創造的，在這個過程中難免會出現急功近利的行為。

所謂機遇可能要復雜一些。舉個例子，我原來在哈爾濱所轄的延壽和阿城工作，那時候正趕上松花江和哈爾濱市合并，哈爾濱從原來的管兩三個縣市一下子要管十幾個縣市，而且哈爾濱是副省級城市，干部級別偏高，很多人就認為，縣委書記要回到市里當個局長就相當于升兩級，正處變為正局，市里就決定縣委書記還是在縣里干吧，要回到市里安排，給個副局長那就算不錯了。市里就希望省里能給安排，省里又認為哈爾濱有那么多局級崗位，安排更方便。結果當時很多人都沒有動，我在縣委書記崗位干了接近9年，這是一個重要原因。

這是一個特殊背景下的例子，更普遍的情況是，空位的出現和補充人選的偶然性因素太多。比如一個縣委書記可能要被提拔至某個崗位，因為那個崗位上原來的干部要調動到別的地方去，但那個領導干部因為某種原因又不想去了，縣委書記錯過了這一機遇，下一步再想走的時候，年齡已經過了。所以，對從政人員來說，機遇是很重要的。整個的干部調整布局中，就是你上他下，尤其是強調縱向交流干部以來，空降干部非常多，有時候眼看著要提拔上去了，上面又派來一個。

《南風窗》：晉升空間和獲得提拔的方式對縣委書記的施政心理和預期有什么影響？

李克軍：雖然多數縣委書記都能夠實現職務目標，但升遷到的位置優劣和時間早晚這個問題對縣委書記至關重要，45歲左右到50歲年齡段的縣委書記是最多的。對45歲左右的干部來說，早一點升遷還有下一步，晚一點升遷那就沒有了。另外，同樣升遷，在中國的環境下，不同位置的權力大小和受尊重程度差別太大，這兩個問題是多數縣委書記難免要考慮的問題。

要想早一點升遷快一點升遷到一個好位置，難免會影響施政心理和預期。如果沒有特殊情況，下一步預期一般是可以實現的，問題不大，只要不出事。但是盡快升遷就要盡快取得政績，所以縣委書記就面臨一個矛盾，要取得政績就要冒風險，而要是過于保守，提拔的概率特別是早提拔的可能就小，反過來太冒風險又可能出事，連現有位置都保不住。由于問責和反腐敗的加大，現在很多縣委書記都開始不得不考慮安全目標，平穩過渡。