關于人大代表人身自由特殊保護制度的思考

畢信仁

2014年福建省周寧縣人大常委會否決上海松江警方對縣人大代表張裕明采取刑事拘留強制措施申請事件，該事件涉及人大代表人身自由特殊保護問題，有必要深入思考，完善相關制度。

一、事件始末

據報道，當事人張裕明2011年11月當選福建省周寧縣第十六屆人大代表。2014年8月12日，在公安民警處理糾紛案件時，張裕明駕車逃離導致發生交通事故。交警現場酒精呼氣測試、司法鑒定中心檢驗和鑒定結果表明，張裕明達到醉酒狀態，涉嫌酒后駕車。12日下午，松江警方釋放張裕明，并對其進行刑事立案。14日，松江警方向周寧縣人大常委會發去《關于提請批準對涉嫌危險駕駛罪的周寧縣人大代表張裕明采取刑事拘留強制措施的函》（下稱《提請批準函》）。

周寧縣人大常委會主任會議向人大常委會提交了《關于提請許可對縣第十六屆人大代表張裕明采取刑事拘留強制措施并暫停其執行代表職務的議案》。會議中，常委會組成人員21名，實到會17名，表決結果：贊成8票，反對1票，棄權8票。因贊成票數未達到常委會組成人員的過半數，議案未獲通過。

12月2日，根據松江警方的再次申請，周寧縣第十六屆人大常委會第二十六次會議許可對張裕明采取刑事拘留強制措施，并從即日起暫時停止其執行代表職務。2015年1月7日，上海市松江區人民法院一審判決：張裕明犯危險駕駛罪，判處拘役1個月15日，并處罰金2000元。

二、代議士人身自由特殊保護的緣由及我國的有關規定

對代議士進行特殊的人身自由保護，最早起源于英國。等級議會時，國王為打擊敢于批評國王及王室的議員，經常粗暴地干涉議會活動，甚至帶兵沖入議會逮捕議員，以至于定罪判刑。在議會與國王的斗爭過程中，1698年《權利法案》規定了議員言論免責的權利，后來擴大到議會開會之前和之后40天內有不受逮捕的特權，1770年《議會特權法》明確規定在議會內不得對議員采取司法行動。這一制度用來確認議員作為民意代表的法律地位，保證議員行使權利的連續性，維護議會的地位和尊嚴，從而保障國家機器的正常運轉。

對代議士進行人身自由特殊保護，在很多民主國家是比較普遍的制度。絕大多數國家為代議士提供刑事方面人身自由特殊保護，并在保護范圍、條件、程序等方面進行限制，以免濫用。

我國1954年憲法對全國人大代表的人身自由特殊保護作了規定，但在“文革”期間受到了巨大的破壞。出于反思，經過多次修改，以1992年《代表法》第三十二條為主，形成了目前我國的人大代表人身自由特殊保護制度。

（一）何種情況下采用“報告”的方式

報告方式在《代表法》中有兩處規定：1、縣級以上的各級人民代表大會代表，如果因為是現行犯被拘留，執行拘留的機關應當立即向該級人民代表大會主席團或者人民代表大會常務委員會報告。此處強調對“現行犯”拘留，目的是即時制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大。它是一種非常典型的即時強制，當場作出、立即生效，無法事先認定代表身份。因此，對現行犯的刑事拘留，無法事先向人大常委會申請許可，只能是事后報告。

2、鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會代表，如果被逮捕、受刑事審判、或者被采取法律規定的其他限制人身自由的措施，執行機關應當立即報告鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會。這是因為鄉、民族鄉及鎮人大沒有常設機關，其主席團在閉會期間不具有許可的權力。

（二）何種情況下采用“申請許可”的方式

1、縣級以上的各級人民代表大會代表，非經本級人民代表大會主席團許可，在本級人民代表大會閉會期間，非經本級人民代表大會常務委員會許可，不受逮捕或者刑事審判。許可表現為多數票決的贊同。因此，除非大會主席團或人大常委會票決通過，有關機構不得對該人大代表實施逮捕或者進行刑事審判。

2、對縣級以上的各級人民代表大會代表，如果采取法律規定的其他限制人身自由的措施，應當經該級人民代表大會主席團或者人民代表大會常務委員會許可。此處的爭議是，“法律規定的其他限制人身自由”自然是包括行政拘留、司法拘留、取保候審或監視居住，但是否包括刑事拘留？應當說，刑事拘留作為強制措施，具有即時性、緊急性的特點，如果不立即采取措施，往往容易導致更為惡劣的后果。然而為尊重《代表法》的關于“現行犯”的明確規定，對《刑事訴訟法》第八十條規定的先行拘留，除現行犯外，還是應當事先申請許可。

（三）人大及其常委會的審查標準和內容

從代議士人身自由特殊保護理論及實踐意義來看，其目的是防止有關機關和個人對代議士的發言、表決及其他履職行為進行法律追究或者打擊報復。同時，對程序是否合法、是否構成犯罪等的審查，本質上是一種司法權，應當按照法治原則保障司法獨立。因此，《代表法》規定“應當審查是否存在對代表在人民代表大會各種會議上的發言和表決進行法律追究，或者對代表提出建議、批評和意見等其他執行職務行為打擊報復的情形，并據此作出決定。”

三、本案中一些環節的分析

（一）松江警方應當提出報告、還是申請許可？

上文分析，對縣級以上人大代表的現行犯進行拘留，是即時強制，只能事后報告；除此之外，都應當向其本級人大常委會申請許可。8月12日下午，松江警方在酒精測試之后釋放了當事人張裕明，并對其進行刑事立案。因此，此階段存在兩種可能性：1、如上午交通事件現場，警方已經采取刑事拘留，應向周寧縣人大常委會報告。2、如未現場拘留，釋放之后就不符合“現行犯”要求，如需采取限制人身自由的措施，應向周寧縣人大常委會提出申請。

（二）關于周寧縣人大常委會的處理

收到警方函件后，周寧縣人大常委會主任會議提出《關于提請許可對縣第十六屆人大代表張裕明采取刑事拘留強制措施并暫停其執行代表職務的議案》，未獲常委會通過。

1、關于主任會議的預先審查與決定。已公布資料顯示，周寧縣人大常委會主任會議研究認為張裕明確實涉嫌危險駕駛罪，“事實很清楚，材料很完整，必須上會。”此處主任會議的預審查似有待商榷。一是審查內容方面。《代表法》規定的審查內容為“是否存在對代表在人民代表大會各種會議上的發言和表決進行法律追究，或者對代表提出建議、批評和意見等其他執行職務行為打擊報復的情形”，而非是否構成犯罪；并且從法治角度講，對個案進行是否構成犯罪的認定，是法院的司法權限。二是“必須上會”的提法。按照法律規定的精神，此種申請，不管是否存在合法的理由，都應當提交常委會決定。

2、議案的提出。該議案同時包括了“暫停其行使代表職務”的內容。根據《代表法》第四十八條，符合法定條件的“暫時停止執行代表職務”，不需許可自然生效，只需“報告”；并且該項職責歸屬代表資格審查委員會。

3、常委會會議的表決。從程序上講，常委會會議的表決是符合法律規定的。影響其結果的原因，周寧縣人大常委會主任葉貽順認為，是個別常委會組成人員與張裕明的個人感情因素，以及法律意識不強所導致。也有法律界人士認為有“地方保護主義”之嫌。與前兩點不同，相關法律在此環節的規定、程序的設計沒有具體而明確的要求，并不能夠保證票決過程中常委會組成人員的依法、中立履職。因此，這應當成為我們研究和完善的重點。

4、關于如何補救。周寧縣人大常委會的專題反思會聲稱“有錯必糾”，認為補救措施應是松江警方再次提出申請。松江警方也的確再次提出了申請，并得到通過。人民代表大會制度的設計中還有另外一種補救途徑，即《地方組織法》第四十四條規定的上級人大常委會有權“撤銷下一級人民代表大會及其常務委員會的不適當的決議”。這是一種主動糾錯方式，值得重視。

四、關于代表人身自由特殊保護的思考

（一）人大代表人身自由特殊保護的必要性

當前，對人大代表人身自由特殊保護制度的執行，存在兩種截然相反的情況。如有關警方對山西省文水縣第十五屆人大代表王永安、溫州市第十二屆人大代表葉際宣等提出限制人身自由的申請被否決。同時也存在另外的情況，如全國人大代表陳妙珍、四川省南部縣人大代表李發英、武漢市新洲區人大代表蔡耀章等，有的機關和部門以涉嫌妨害公務、違法犯罪為由甚至不講理由，以辦法制學習班、掛牌示眾、拘留等方式，對人大代表的依法履職行為進行打擊報復。

代表是人大的主體，每一位代表履職行為的集合，構成了人大在國家政治生活中的基礎性作用。從這個角度講，為人大代表依法履職提供人身自由的保障，是必不可少的；當然，對這種權利進行有效制約也是必須的。

（二）保證常委會會議表決的公正性

作為地方國家權力機關，人大常委會既是維護憲法和法律有效實施的機關，也是通過多數票決程序來確認優先價值的決策主體，因此應當確保會議審議過程中常委會組成人員的公平、公正。

在顯性表態即發表審議意見時，由于存在集體公開討論、代表列席、公民旁聽等公開平臺，常委會組成人員的態度是明確的，其履職行為是經過深思熟慮、謹慎選擇的，相對來說能夠做到公平、公正。

在投票表決環節，按照全國人大常委會議事規則，人大常委會表決可以采用無記名方式、舉手方式或者其他方式。目前更普遍地采取了秘密投票原則的無記名投票和按表決器的方式，常委會組成人員更多處于“良心自治”的狀態，其履職過程中所考慮的利益，就無法進行認定，人大代表及選民也就無法監督其履職行為，更有可能受人情關系、地方保護等非正當利益的影響。

因此，結合目前的現實情況，建議人大常委會應當進一步加強對會議規則的重視和設計。每次會議過程中，針對不同事項、設計不同的表決方式，以保證常委會組成人員的履職行為受到監督。比如人大代表人身自由特殊保護制度，由于它在本質上是一種自我授益的制度，投票人應當對是否“存在對代表依法履職行為進行法律追究和打擊報復”陳述理由，從而增強表決的合法、合理性，以維護人大制度的權威性。不論表決形成結果如何，在回函中應當參考監督法中審議意見的形式，列明每位常委會組成人員的意見和建議，并且予以公開，以供監督。