設立國家住房銀行，誰管“銀”？誰管“行”？

徐豪

近日，關于“設立國家住房銀行”的熱議，緣于國家住房和城鄉建設部住房公積金監管司司長張其光和處長崔勇撰文稱：國家住房銀行成立的條件已經成熟。這為備受期待的住房公積金改革添加了新的注腳。

張其光和崔勇聯合署名在媒體發表的文章表示，目前，房地產業仍是我國經濟增長的主要動力，經濟“房地產化”短期內難以扭轉，因此，房地產市場必須得到穩定，而穩定的關鍵是增加住房消費需求，以住房公積金制度為基礎，設立住宅政策性金融機構（國家住房銀行），是增加住房消費需求的有效措施，應抓緊組織實施。

這一來自行業主管部門相關領導的表態和言論，引發了各界高度關注。4月15日，經濟學者馬光遠接受《中國經濟周刊》采訪時表示：“隨著過去多年的房價大漲和房地產的發展，住房公積金制度已經無法適應住房實踐的需要，成立住房銀行無疑是彌補中國房地產領域金融短板的關鍵之舉。”

然而，資金來自何方，誰來監管等問題，涉及多部門之間的協調，這是操作難點所在。

條件已成熟 如何平衡利益成關鍵

張其光和崔勇認為，目前設立國家住房銀行條件已基本成熟。一是改革依據充分。十八屆三中全會《決定》第23條提出“研究建立住宅政策性金融機構”、第45條要求“建立公開規范的住房公積金制度，改進住房公積金提取、使用、監管機制”。二是資金規模巨大。截至去年底，全國住房公積金3.7萬億元，住房維修資金約5000億元。如允許每年發行專項金融債券1萬億元，今年資金規模將接近6萬億元，2020年預計達到20萬億元，可基本滿足首套和改善型自住住房的低息貸款需求。三是已有人員和機構。目前，全國共有公積金管理中心342個，業務網點2651個，從業人員3.8萬人，可充分利用這些機構、網點和人員，組建國家住房銀行分行和支行，中央設立總行，對各地分支機構實行垂直管理。四是籌措資本金。全國住房公積金貸款風險準備金已接近800億元，其中500多億元為超額撥備，可轉化為住房銀行資本金。

“住建部官員發文認為設立住房銀行的條件已經成熟，這的確是一個不小的認識上的進步。”馬光遠說。實際上，成立住房銀行的呼聲并不是現在才有，幾年前就有專家提議過，如馬光遠在2009年的時候就撰文《住房公積金應該轉為住房銀行》，建議廢除住房公積金制度，以住房銀行和購房減稅政策代替。為此，住建部有關部門的官員當時還就此問題約談了他。住建部住房政策專家委員會專家張泓銘也是較早提出組建住房銀行的專家之一，2012年全國兩會期間，他就公開提議組建“住房保障銀行”。

“各方對于住房保障銀行設立存在分歧的關鍵，是涉及到各種復雜的利益。除了監管層之外，當前的住房公積金主要放入中國建設銀行的賬戶中，其增值收益由建行及相關監管機構獲得，一旦建立住房保障銀行，資金池發生改變，亦將面臨重大利益調整。”張泓銘日前接受媒體采訪時表示。

多數專家認為，相關各方利益難以協調是成立住房銀行的改革難點。目前住房公積金歸口住建部監管，假如成立住房銀行的話，那么將歸口銀監會或者央行監管。

高房價令公積金成為“雞肋” 亟需專門金融機構

“住房公積金制度在中國住房市場化過程中發揮了重要的作用，但隨著過去多年房價的大漲和房地產的發展，住房公積金制度已經無法適應住房實踐的需要。”馬光遠對《中國經濟周刊》表示，“當前，住房公積金在某種程度上成了拉大貧富差距和避稅的工具，同時，住房公積金的收益率偏低，也造成了大量的資金沉淀。”

馬光遠說，住房公積金的制度缺陷是先天性的，如果說以前在房價比較低的情況下，繳納住房公積金對解決住房問題還有作用的話，目前高漲的房價已經讓住房公積金的制度淪為雞肋，其效用遠不如通過成立專門的金融機構，“通過利率優惠等傾斜政策，并且實施真正的購買免稅，對解決居民的住房問題更有價值和意義。”

去年設立的國家開發銀行住房金融部，可以說是中國式住房政策性金融機構的一個初級嘗試。有行業分析人士認為，這個嘗試還遠遠不夠，應該在現有的龐大的住房公積金的基礎之上，設立正式的國家住房銀行，給予相當的政策傾斜，讓住房公積金管理機構變成全國統一的銀行，按照銀行的規范化要求進行監管和內部管理。這個銀行可以吸收公積金，也可以吸收正常的商業存款，對符合要求的購房者提供公積金貸款。

“既然現在各方認識已經達成一致了，就應該抓緊拿出住房銀行的組建方案。”馬光遠對《中國經濟周刊》記者表示，中國房地產發展至今，在金融支持層面其實非常滯后，成立住房銀行無疑是彌補中國房地產領域金融短板的關鍵之舉。

美國的“住房銀行”

美國聯邦住房貸款銀行，可以說是美國政策性住房金融體系中的“公共住房銀行”，它為成員銀行提供住房方面的再融資，相當于住房融資領域的央行。更廣義地說，如果把聯邦住房貸款銀行看作是住房貸款一級市場上的“公共住房銀行”，那么美國的“三房”（房利美、房地美和吉利美）則是二級市場上的“公共住房銀行”。

這四家機構雖然都由美國聯邦政府發起，但除了吉利美是美國政府全資所有，其他三家均為民間資本所有，并沒有政府資金介入。尤其是房利美和房地美，都是由私人和機構持股所有，曾長期在紐約證交所上市。因有很強的政府顯性擔保，“三房”被稱為“政府支持企業”。

美國“住房銀行”模式的好處是，政府不直接從財政出錢，只提供隱性擔保，提升民營企業信用等級，加上市場運作，運作效率高。在市場好的時候，動員資金多，加快住房信貸市場的資金流動性，有利于降低住房融資成本;市場不好的時候，也可成為政府反向周期調節的工具之一。

不過，其弊端是，“政府支持企業”在企業天然的逐利性和政府要求的公益性之間很難平衡，企業管理層和股東很容易發生道德風險，濫用政府的隱性擔保，為一己之私而大肆購買高收益但高風險的“有毒資產”，尤其是住房貸款在過度資產證券化后，責任與風險模糊不清，政府很容易擔負上過高的政治風險和財政風險。