論國家治理現代化背景下的政黨治理

劉寧寧 趙陽

【摘要】加強政黨治理是黨應對來自于內外部挑戰的需要，是黨應對改革開放以來面臨的一系列發展難題的客觀要求。在黨的建設中，應融入治理理念，通過不斷完善黨內法規制度體系、法律規范體系和社會規范體系，協調好政黨、國家、社會的關系，并實現三者的良好互動，提高黨的執政能力，鞏固黨的執政基礎，推進國家治理現代化。

【關鍵詞】國家治理 現代化 政黨治理 執政能力

【中圖分類號】D035 【文獻標識碼】A

黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標是“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。國家治理現代化既是目標，又是過程。在這個過程中，作為統領國家與社會的政治力量，政黨起到統攬全局的作用。國家治理現代化離不開政黨現代化，政黨的能力和水平直接關系到國家治理的程度和水平。因此，國家治理現代化必須與政黨治理有機地結合起來。以國家治理現代化為目標的政黨治理自然成為理論界關注的焦點。

國家治理現代化進程中的政黨治理

全面深化改革催生國家治理現代化的要求。政黨在國家政權和社會管理中的地位和作用，使得政黨治理現代化成為國家治理現代化的重要內容和核心。

政黨治理在國家治理現代化中的地位和作用。政黨治理是國家治理體系的重要組成部分。“國家治理體系是在黨的領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度。”①從國家治理這一定義來看，黨是國家治理的領導力量，黨的建設是國家治理體系的有機組成部分。黨在處理我國國家事務以及社會事務中充當領導者的角色，通過國家權力機關對行政機關進行領導，對司法機關實行間接領導。黨只有率先推進以自身現代化為旨歸的改革和調適，從管理型政黨轉變為治理型政黨，才有資格、有能力領導國家治理現代化。因而，政黨治理不僅是國家治理體系的重要組成部分，而且是國家治理現代化的前提和保證。

政黨制度是國家治理現代化的核心。制度起根本性、全局性、長遠性的作用。推進國家治理現代化最終都要落實到制度層面上，不斷完善體制機制和制度體系，使各方面的制度更加科學、更加完善，是決定國家治理成效的關鍵。由于中國特色政黨制度是融入國家社會運行的基本政治制度，其運作水平、政黨的執政參政水平和政黨制度的執行能力都會直接影響到國家治理能力的高低。完善、科學的政黨制度及制度體系，不僅能夠保障人民當家作主的權利，體現民眾的利益訴求，而且能夠確保國家治理體系的平穩有序進行，為國家現代化進程中各種社會問題的解決開辟多種途徑，從而凸顯政黨制度在國家治理現代化中的核心地位。

政黨能力是國家治理現代化的關鍵。科學的制度是前提，但是執行制度的環節更為重要。這就涉及到政黨能力問題。政黨能力與國家治理能力具有內在的邏輯統一性。“國家治理能力是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。”②治黨治國能力緊密相關。國家治理是在黨的領導下進行的，黨的能力和水平會直接反映國家治理能力和水平。黨的能力首要的就是黨的執政能力，黨能否進行科學執政、民主執政、依法執政，不僅直接影響黨的領導權力的實現，而且直接影響政府決策的科學化、民主化和法制化。因此，政黨執政的科學化水平制約著國家治理現代化的實現程度。

國家治理現代化對政黨及政黨治理提出新要求。政黨治理要與國家治理形成良性互動。中國共產黨是全心全意為人民服務的馬克思主義政黨，我國是人民當家作主的社會主義國家，因此，兩者無論在利益上，還是在屬性上都具有一致性。加之國家治理在黨的領導下進行，所以，政黨治理與國家治理具有良性互動關系。國家治理提出加強黨的建設科學化的要求和方向，同時，政黨治理也為國家現代化建設提供動力和保障。這種互動機制能夠產生持久效能。習近平指出：“只有以提高黨的執政能力為重點，盡快把我們各級干部、各方面管理者的思想政治素質、科學文化素質、工作本領都提高起來，盡快把黨和國家機關、企事業單位、人民團體、社會組織等的工作能力都提高起來，國家治理體系才能更加有效運轉。”③執政黨要適時調整自身的結構、功能和運作，加快自身建設的現代化步伐，與國家治理現代化相適應、相協調，從而促進國家治理現代化的進程。

政黨治理要與國家治理價值取向相一致。治理是一個超越“統治”、“管理”的概念，它強調構成要素之間的多方合作與協調，以增進公共利益、維護公共秩序為目的。國家治理的最終目標就是以維護公共秩序與實現公共利益最大化為根本，體現人民當家作主的主體性地位，在國家治理過程中的政策制定、制度安排和行為方式的選擇都要從根本上體現人民的意志，這與黨的治理理念不謀而合。政黨治理通過完善一系列制度機制，構架國家與社會的橋梁，協調各方力量，從根本上維護最廣大人民群眾的根本利益。根據權為民所用的原則，不斷提升黨自身的能力，來實現利為民所謀的最終目的。因此，政黨治理與國家治理所追求的價值目標在本質上是一致的。

政黨要在國家治理中承擔“總攬全局、協調各方”的責任。在把握全局的基礎上，執政黨還要很好地協調黨與政府、黨與社會、黨與人民群眾以及黨際之間的關系，以達到國家的長治久安和可持續發展。執政黨在國家治理中承擔“總攬全局、協調各方”的責任不僅是鞏固自身執政地位的需求，同時也是促進國家社會生活發展的題中應有之義。社會生活的變化導致利益的分化，思想觀念的多元化，以及由此帶來的人們價值觀念的多元化，這些都加劇了不同階層間的矛盾。因此要求執政黨在治理的過程中凝聚社會共識，進行社會整合，構建社會主義和諧社會，提高協調各方的能力，同時還要統籌協調好黨委、人大、政協的關系、黨群關系等，使各方面都能各司其職，并且相互配合，形成合力，使黨團結和帶領全國各族人民全面推進中國特色社會主義事業。

當代中國政黨治理面臨的內外部挑戰與發展難題

當代中國，政黨治理不僅具有重大的理論意義，而且具有重大的現實意義。它是黨應對來自于內外部挑戰的需要，也是黨應對改革開放以來面臨的一系列發展難題的客觀要求。

來自政黨內部環境變化的挑戰要求加強政黨治理。黨員數量和質量的變化帶來管理難度。從中國共產黨的發展來看，建黨90多年來，黨員數量由小到大，黨員隊伍也不斷發展壯大。“政黨組織規模與戰斗力只是一種正向關系，而不是正比關系。也就是說，從兩者的內在關系上并不能得出黨員數量越大，黨組織的戰斗力就越強的結論”。④90多年的發展歷程，黨組織發生的一個重要變化就是黨員來源多樣化，黨員的質量更需要引起我們的關注。面對龐大的數量和良莠不齊的質量，如何擴大黨的階級基礎和群眾基礎，如何加強對黨員的有效管理，提高黨員的質量，使黨真正地代表最廣大人民的根本利益，給黨在思想整合、提高凝聚力戰斗力方面提出了更高的要求，成為新時期黨的建設面臨的重大課題。

政黨文化的變遷帶來政黨治理新要求。政黨文化是指“政黨為了實現奮斗目標而在黨內倡導的價值體系以及各級黨組織和黨員中具有普遍性的價值理念和在實踐中形成的具有穩定性的行為方式所反映的價值取向的總和”，⑤它既是政黨的靈魂，同時又體現了一個政黨內所有黨員共同認同的價值觀念，體現了政黨的軟實力。政黨文化的核心是政黨價值文化，政黨文化的變遷實質上是政黨價值的變遷。在傳統政黨組織中，科層制導致從屬型文化居多，下級以服從上級領導為主，缺少積極性與創新精神。在社會轉型發展的今天，政黨面臨的國內外環境日益復雜多變，依靠政黨文化凝聚黨組織成員、吸引民眾顯得更為重要。建設學習型、服務型、創新型馬克思主義政黨的目標，使黨的執政理念和執政文化發生重大改變。這就需要我們遵循科學、民主、法治、有效的價值理念和價值原則，推進政黨治理現代化。

執政能力和執政風險威脅黨的可持續發展。當前我們國家的治理存在許多困境，甚至呈現了局部性的治理危機。一是社會信任危機，它是威脅黨的可持續發展的一個緊迫問題。二是我國現存的治理體系和治理能力跟不上國家現代化的步伐。一些黨員干部依法執政能力不強，欠缺科學執政方式；還有一些黨員干部責任感不強，缺乏組織性和紀律性，思想作風問題嚴重，脫離群眾、弄虛作假、形式主義、貪污腐敗等問題蔓延。三是執政風險，動搖黨的基本路線產生的風險，淡化黨的意識形態帶來的風險，黨內民主不健全、權力過分集中產生的風險，精神懈怠、意志衰退產生的風險等，這要求我們不斷提高黨執政的能力，使黨的建設更加符合全球化發展趨勢和順應國家現代化發展的新要求。“黨的形象和威望、黨的創造力凝聚力戰斗力不僅直接關系黨的命運，而且直接關系國家的命運、人民的命運、民族的命運。”⑥這些問題表明一些黨員干部的能力嚴重不足，嚴重影響了黨的執政基礎和黨的可持續發展。如果黨不及時地提升自身的執政能力，鞏固執政基礎，有效化解危機，那么局部性的治理危機就很有可能演變為全面的執政危機，甚至是動搖黨長期執政的地位，威脅國家的現代化建設和長治久安。

來自政黨外部環境變化的挑戰促進政黨治理的現代化轉型。一是世界民主化浪潮的沖擊帶來的挑戰。源于20世紀70年代中期的世界政治民主化浪潮對世界產生巨大影響，人們對西方的民主與自由充滿期待，但是現實特別是進入21世紀以來的現實表明，新自由主義的民主秩序讓資本在全球范圍內空前主宰世界，西方民主失去了為絕大多數人謀福祉的基本功能，而成為金錢政治與裙帶關系的代名詞，成為許多新興民主國家發展的根本性障礙，中國的民主化進程也遭到西方發達國家的沖擊和挑戰，很多人盲目崇拜西方的民主，企圖將中國的民主化進程納入西方發達資本主義國家憲政民主的軌道。如何提高國家治理能力，特別是政黨治理能力，選擇適合中國國情的中國特色社會主義民主發展道路，不斷完善黨的自身建設，尤其是加強執政能力建設，讓人民民主的旗幟高高飄揚，成為中國共產黨的重大歷史任務。

二是公眾對黨的信任度的變化帶來的挑戰。改革開放以來，隨著經濟的發展，一些問題也引起了公眾關注：腐敗現象居高不下，收入分配差距不斷拉大，貧富階層分化、固化等，特權、官本主義盛行，使得民眾的仇官、仇富心理凸顯，導致人們在一定程度上對黨的不信任，黨的威信和權威有所下降，削弱了黨和政府作為社會公共利益代表者的公信力。這就對黨的治理提出迫切要求，需要不斷強化以人為本的理念，強調人民利益高于一切的目標，提高黨的執政能力，以更好地實現人民利益。

三是發展困境帶來的挑戰。經過30多年的改革開放，我國的發展進入了一個瓶頸期，發展遇到了前所未有的挑戰，發展困境不斷展現。如由于創新能力不強，在經濟危機全球蔓延，全球經濟步入低潮時期，發展陷入自主性發展困境；在經濟發展方式轉變緩慢，經濟發展模式遭遇瓶頸，經濟低速增長挑戰經濟社會可持續發展，對公共權力缺乏有效的制約機制等情況下，發展陷入困境。這些發展困境迫切需要從嚴治黨，從嚴治政，頂層設計，從而推進國家治理現代化的進程。

當下中國政黨治理應重點關注的問題

在國家治理現代化的語境下，提高政黨治理能力，構建政黨治理體系，需要重點關注如下問題：

政黨治理要注重政黨能力的現代化。要提升黨的執政能力。提高黨的執政能力的途徑，一是建設學習型政黨。不斷加強學習，加強理論修養，進一步加強理想信念教育，增強全心全意為人民服務的意識，切實增強貫徹執行黨的制度的自覺性；向歷史學習，注重總結經驗教訓，把握歷史發展規律和政黨建設規律，把握社會發展方向，掌握治國安邦的本領，更好地帶領中國各族人民走中國特色社會主義發展道路；向實踐學習，注重干中學，使黨員干部具有世界眼光，善于把握規律，具有創新精神，以改革的方法解決前進中的各種矛盾和問題。二是建設服務型、創新型政黨，不斷提高黨的競爭力、執行力和創新力。通過推進黨的執政理念的現代轉型，樹立服務意識和創新意識，使黨能夠調動社會一切積極因素，最大限度地團結社會各界，廣泛凝聚改革和發展的共識，增強黨員干部的執行力，從而解決社會發展中遇到的各種問題，充分保障人民的各項利益，不斷推進國家治理體系和治理能力現代化。

要提升黨自我約束、自我協調、自我更新和自我發展的能力。這是政黨治理現代化的基本要求，也是提高黨的領導水平和執政水平、提高抵御風險能力的關鍵。這就要求我們全面從嚴治黨，用制度和紀律的剛性要求，提高黨自我約束的能力；把握時代發展大勢，充分認識黨的歷史方位，及時調整發展方向，發展黨內民主，協調黨與國家、社會、群眾的關系，提高黨自我協調和自我更新能力；根據國內外發展的趨勢，特別是國內經濟社會發展對黨提出的新要求，通過黨的自身建設，增強造血機能，使黨能夠保持可持續發展。

政黨治理要注重政黨制度的科學化、規范化。用完善的政黨制度推進國家社會高效運行。政黨制度對于國家社會的運行起到重要作用。完善中國特色政黨制度及制度體系，一是要完善協商民主制度，使國家的大政方針以及發展戰略更加科學有效；二是要完善參政黨及各界人士參政議政的渠道，使人民群眾通過不同行業領域、不同階層都能夠表達他們的利益訴求；三是要完善黨的制度體系，通過制度平臺最大限度地匯集不同的政治聲音，凝聚社會主義建設的力量，保證社會穩定和諧。這樣才能將政黨制度深刻的嵌入國家社會運行之中，成為國家社會運行的主導力量。

用制度規范黨的自身行為。制度是一種規范，更是一種保障。鄧小平在改革開放之初反復強調“制度問題帶有根本性、全局性、穩定性”，制度問題“關系到黨和國家是否變顏色”。⑦用制度規范黨的自身行為，一是要以法治思維和改革精神建立完備的制度體系。黨的建設的各個方面都需要有針對性地制定完備、科學、務實的制度體系，對權力進行規范和約束，為從嚴治黨提供保障；二是要樹立制度的嚴肅性和權威性。用剛性制度確定國家治理規則，以強制手段規范黨員干部的行為，增強他律的硬約束，確保制度面前人人平等，從而保證從嚴治黨的實效性；三是要增強制度信仰和執行力。制度是治本之策，制度制定下來之后，最重要的是執行。重視從制度機制上解決問題，提高人們對制度的尊重，從而實現政黨治理的制度化、規范化、現代化。用制度規范人，用紀律約束人，用法律制約人，把科學的制度設計、嚴格的制度執行、有力的監察懲處結合起來，體現制度的權威和效力，讓黨風政風帶動社風民風，在全社會形成風清氣正的環境。

政黨治理要注重政黨行為法治化。黨內治理要體現有效性，最重要的是推進黨內民主建設，實現組織結構的現代化，從而實現黨內治理的效能。民主是匯集多數人偏好形成決策的選擇機制，能夠有效應對各種危機和挑戰，是實施現代治理的最佳制度安排。應該通過創新組織設置和體制機制，構建民主、透明、開放的組織架構，推進黨內生活規范化和民主化，進而帶動和促進國家治理體系現代化。一要完善黨的代表大會制度，完善黨內選舉制度；二要健全集體領導制度，用制度規范把集體領導機制和程序健全起來，讓黨的各項活動受到制度和法律的約束。三要通過黨內民主解決黨組織的積極性和創造性，對人民民主起到示范和帶動作用。通過黨內民主，使黨內治理的各個環節得到有效落實，使黨內治理彰顯權威性、合理性和有效性。

黨的活動要納入法治軌道。依法治國，建設社會主義法治國家，必須堅持黨的領導，而黨的領導必須依靠社會主義法治。一是黨要保證執法，帶頭守法。法是黨的主張和人民意愿的統一體現。全黨應當樹立法律觀念，養成學法、用法的習慣，不斷提升依法辦事的能力；二是加強黨內法治體系構建，促使黨的各級組織和全體黨員自覺學法守法，以法治觀念解決問題，處理矛盾。法治已經進入社會主義核心價值體系，法治觀念也必然成為執政黨意識形態的重要內容。

政黨治理要注重發揮和整合黨的各種構成要素的功能和力量。一是要協調和發揮政黨組織內部資源的力量。當下，在黨內存在信仰缺失，民主觀念淡漠，權力約束缺位，腐敗不但滋生的問題，嚴重影響了黨的內部組織能力。為此，執政黨一要善于調動、協調和整合政黨組織內部資源，優化組織結構和人力資源結構，實現資源的優化配置，保障制度供給，物盡所用，人盡其才，保證政黨治理的有效性；二要開展理想信念教育。共產黨人的理想信念是共產黨人安身立命的根本和政治靈魂，是共產黨人經受住任何考驗的精神支柱。必須時刻擰緊建黨治黨總開關，讓服務理念深入人心，使黨的組織內部充滿活力；三要以有效的制度約束、法律約束懲治腐敗，把科學的制度設計、嚴格的制度執行、有力的監察懲處結合起來，構建嚴格的權力運行監督機制，保持組織的先進性。協調好黨組織內部的各種資源實際上也是體現領導干部領導能力的關鍵。

二是要提高政黨社會整合能力和水平。政黨的社會整合能力和水平是黨的執政能力的重要表現，是國家治理現代化的前提。政黨的社會整合能力是指政黨“通過各種有效的方式協調利益關系、組織社會協商、化解社會矛盾、進行社會動員，將社會分散的、異質的、多元的要素納入社會主流價值框架內的過程，進而達到協調社會、組織社會和凝聚社會的目的”⑧的能力。政黨作為國家與社會的橋梁，具有團結合作、利益表達與整合、維護穩定、維護國家機器正常運轉的功能。政黨的社會整合能力直接關系到執政黨的執政績效，關系到國家治理的水平，以及社會的和諧穩定。

因此，黨要在制度建設科學化和政黨建設法制化的基礎上，一要注重提高價值整合能力，將社會價值觀念統一于社會主義核心價值觀，提升不同治理主體對黨的認同感及治理的主動性；二要注重提高利益整合能力，關照不同利益主體的要求并加以整合，充分調動多元治理主體參與治理的積極性；三要注重提高權利整合能力，暢通民意表達渠道，傾聽不同權利主體的訴求，保障不同利益主體的民主權利，激發多元治理主體的創造性。

總之，在黨的建設中融入治理的理念，通過不斷完善黨內法規制度體系、法律規范體系和社會規范體系，協調好政黨、國家、社會的關系，并實現三者的良好互動，提高黨的執政能力，鞏固黨的執政基礎，推進國家治理現代化。

（本文系2013年度教育部人文社會科學研究專項任務項目（馬克思主義中國化時代化大眾化）“建設學習型、服務型、創新型馬克思主義執政黨研究”階段性研究成果，項目編號：13JD710004）

【注釋】

①②習近平：“切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來”，《人民日報》，2014年1月1日。

③習近平：“不斷提高運用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力”，《人民日報》，2014年2月18日。

④齊衛平：“執政黨規模問題研究不要陷入誤區”，《中國黨政干部論壇》，2012年第12期。

⑤吳桂韓：《中國共產黨黨內文化研究》，北京：中共黨史出版社，2013年，第52頁。

⑥習近平：“在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上的講話”，《人民日報》，2014年10月9日。

⑦《鄧小平文選》（第2卷），北京：人民出版社，1994年，第329～333頁。

⑧侯晉雄：“轉型期黨的社會整合能力研究”，《領導科學》，2014年第3期（中）。

責編/張蕾