汕尾只有抱緊深圳這個鄰居

康殷

資深媒體人，南都報系副總裁，南都周刊執行出版人。曾策劃采寫過《深圳，你被誰拋棄》《有話問市長》《嶺南十拍—捎給汪洋書記的話》等報網互動經典案例，以及《深圳“競選風云”》《深港關系四百年》《長城真相調查》、《舊聞中國—震撼世界的歷史碎片》等大型專題報道。

知名網友，因特虎網絡“三劍客”之一，區域經濟研究專家，前海金控副總裁兼前海傳媒董事長。曾主編“民間版深圳藍皮書”，致力于地方政府治理模式、深港城市競爭力和珠三角區域產業經濟研究。在近年廣東網絡問政議政的大潮中，是理性問政的代表者之一。2003年以網文《珠三角失去競爭力了嗎？》蜚聲南粵，2008年發表《南粵十一問》，成為著名的“嶺南十拍”中的第一拍，《廣東區域統籌發展要有新思維》一文獲得廣東省委省政府“我為廣東科學發展建言獻策”征文一等獎，2008、2009年兩度參加中共中央政治局委員、廣東省委書記汪洋與網友及社會人士的座談會，并榮膺2009年深圳“年度意見領袖”稱號。

從深汕特別合作區的制度設計到粵閩經濟帶的建設，《南都周刊》執行出版人茍驊與深圳市人大代表金心異就深圳與汕尾的合作發展暢談己見。在金心異看來，境外企業遷移的機遇已經離汕尾越來越遠，此時汕尾只有抱緊深圳這個鄰居，吸引深圳外遷企業的機遇，才能獲得進一步發展的空間。

“如果廣東真想借助深圳的力量盡快解決汕尾的貧窮落后問題，最好的辦法是進行行政區劃調整，將汕尾市劃入深圳行政區域內。“對國內地區間合作有多年觀察的金心異，談及深汕合作區的發展前景，指出了一個大膽方向，通過將汕尾劃入深圳，這樣就把汕尾地區的貧窮落后問題從法理上轉換成了深圳市的法定責任問題，深圳市必須竭盡全力、不惜血本地投入，盡快地改變汕尾地區的面貌。

茍驊：今天討論深汕合作區還會經常提起兩篇網文，一篇是《深圳跳馬到汕尾：一步好棋》，另一篇是《深汕特別合作區會成為深圳的政治泥淖嗎？》，兩篇立場完全相左的文章均出自“金心異”之手，很多人可能會比較感興趣，是什么改變了你對深圳與廣東省、汕尾市共建產業轉移園，從之前的樂見其成變得如此悲觀的？

金心異：從區域經濟發展空間角度而言，深圳向東拓展是正確的，所以才有2009年我寫的第一篇網文《深圳跳馬到汕尾：一步好棋》，當時深汕特別合作區尚處于規劃籌建階段。我寫第二篇網文《深汕特別合作區會成為深圳的政治泥淖嗎？》則是因為我對深汕特別合作區的機制感到失望，所以我在網文中特別提到按照深圳市、汕尾市創設的頂層設計，深汕特別合作區與深圳在其它地方合作的產業轉移園區沒有太大的區別，該園區擁有的不過是距離深圳最近的交通優勢和土地資源而已。也就是說，對深圳來說，它并沒有其他“不可取代性”的價值。

茍驊：在創新深汕特別合作區管理體制機制方面，我可能跟你在網文中建議的“將汕尾在行政區劃上劃給深圳管轄”看法有點不同：中國已經經歷長達30多年市場化改革了，是否還要依賴行政力量來主導一個地區的經濟發展呢？

金心異：我對國內地區經濟合作有多年的觀察和研究，可以說在中國現行的行政管理體制下，根本還沒有出現跨區域合作成功的先例。我研究過太多的號稱區域合作案例，比如早在80年代就提出的長江經濟協作區，以及后來的長三角經濟區、珠三角經濟圈、京津冀經濟圈、泛珠三角合作、粵港合作等等，這些合作計劃均在各地方政府不讓渡任何行政權力的前提下展開合作，事實上除了一定程度上促進相互投資外，我看不到更多的成功與突破。

茍驊：這是不是反證了我的看法，必須更徹底地依靠市場力量去推動區域經濟合作？

金心異：我不否認市場化是根本推動力量，但中國的國情是，“行政逐級發包”制度導致了中國嚴重的“行政區經濟”大行其道，行政權力深度介入市場運行和資源配置過程之中，挖空心思想要促成本轄區內的經濟成長，而對別的行政區域的經濟運行狀態漠不關心，哪怕是自己的友鄰——友鄰也會是最主要的競爭者，而且往往毗鄰行政區領導之間會擁有相似的競爭條件。所以行政首長會集中所能夠集中的資源以促成本地區的經濟成長，以至于會根本忘了政府的本分，而以非法的權力手段去管制市場資源的正常流動，這使得哪怕是相鄰的城市，也不能使資源正常地交換和流通，反而減少了交易，從而也減損了經濟活力。

茍驊：在你關注和研究的國內跨區域合作模式中，有沒有跟廣東深汕特別合作區相似并可以從中汲取經驗或教訓的案例？

金心異：如果說跟深汕特別合作區情況相近，江蘇省的“江陰-靖江工業園區”模式，就是在江蘇省委的主導下，把屬于泰州市的（縣級）靖江市的長江沿岸、江陰大橋上游的60平方公里土地，完全交給“江陰-靖江工業園區”來開發，園區管委會的人事權、財政權、土地權等完全掌握在屬于無錫市的縣級江陰市手里（管委會的絕大部分干部都是江陰干部），靖江市只對民政等社會事務有管轄權。這事實上是靖江市把園區內的主要行政權力讓渡給了江陰市，另外有一部分經濟權力是上收到了江蘇省政府手里。這種體制機制設計比深汕特別合作區走得更遠，但江陰市的積極性還是受到限制——因為江陰知道這些土地盡早還是要歸還靖江的。

茍驊：對照江蘇省的“江陰-靖江工業園區”模式，你覺得深汕特別合作區的體制機制還需要從哪些方面進行調整突破？

金心異：從深汕特別合作區現在已達成意向的合作機制條款來看，的確讓我看不到多少成功的保證，或者說還有非常多的地方需要盡快檢討優化。比如，關于合作區組織架構：“合作區黨工委書記以及社會管理內設機構正職負責同志由汕尾市推薦;管委會主任以及經濟管理內設機構正職負責人選由深圳市推薦。副職人選由深圳、汕尾兩市交叉推薦任職”，“內設機構副職人選原則上實行交叉任職，由深圳、汕尾兩市共同協商推薦?！?/p>

關于合作區的財政體制：“合作區財政體制執行‘省直管’模式，委托深圳市全權代管，并授權深圳市管理和審批合作區的財政預決算，報省財政廳備案;5年內汕尾市將取得的土地收益全部返還合作區;2016年后在符合國家規定的前提下，由汕尾市決定使用方向和使用范圍?！?/p>

從上述合作條款可以看出，讓深圳投入巨大的資源，卻不讓深圳獲得絕對主導權。而收益呢？在前10年，汕尾完全可以“不求所有，但求所在”，10年后甚至更遠的時間后，所有園區硬資產深圳不可能搬走，最后肯定盡屬于汕尾。這樣的合作模式，深圳有什么積極性甚至要不惜血本去投入建設一個園區呢？！

茍驊：你前面提到了中國的“行政逐級發包”制度，而深汕特別合作區也是廣東省委省政府非常重視的區域合作項目，主要領導希望其成為“振興粵東西北”的戰略支點，雖然合作機制存在一些問題，但深圳作為廣東省管轄的地方城市，扶持發展汕尾等落后地區也是無法回避的政治責任。

金心異：深汕特別合作區從某種意義上講的確是深圳要履行的政治責任，當然也是廣東省多年來面對的政治責任。海陸豐地區也就是今天的汕尾市是廣東為數不多的紅色老區，解放60多年了、改革開放30年了，還沒讓老區人民過上好日子，政府對革命老區人民負有責任?，F在由廣東改革開放30多年成就最大的深圳特區來提攜發展相距不到百公里的海陸豐老區，實在是最佳方案。

此外，深汕特別合作區所在的粵東地區，也是中國東南沿海地區的發展陷落帶，如果深圳能夠充分開發深汕特別合作區，可以有效地填補這個陷落帶，更好地輻射粵東地區甚至閩南地區，最終形成廈深經濟帶或者叫閩粵經濟帶。由深圳輻射粵東、廣州輻射粵北和粵西，是廣東區域統籌協調發展的最佳分工，使得廣深兩市變過度競爭為分工合作，實在是廣東之福。

所以我總是堅持并呼吁，如果廣東省真想借助深圳的力量盡快解決汕尾老區的貧窮落后問題，最好的辦法是進行行政區劃調整，將深汕合作區劃入深圳行政區域內，這樣就把汕尾地區的貧窮落后問題從法理上轉換成了深圳市的法定責任，深圳市必定竭盡全力、不惜血本地投入，盡快地改變汕尾地區的面貌。

茍驊：還是回到了我們討論的起點，似乎不進行行政區劃調整，深汕特別合作區難有大作為;如果按照你的邏輯推理，未來要填補中國東南沿海地區發展陷落帶，是不是也要對粵東地區甚至閩南地區進行行政區劃調整呢？

金心異：粵東地區甚至閩南地區經濟發展滯后于中國東南沿海地區整體水平是不爭的事實，要填補這個經濟發展陷落帶，打造所謂的“粵閩經濟帶”，只能靠粵港澳的輻射和帶動作用。首先，福建可供工業化的土地非常有限;其次福建的人才和勞動力流失非常巨大，過去300年來福建都是人才流失的大省，前往臺灣、東南亞以及歐美等地。而廣東省同樣存在人才流失，但改革開放后，源源不斷的勞動力從全國各地補充進來，才緩解了人才不足的問題。

茍驊：如果說福建的經濟底子相對比較薄弱，福建對岸的臺灣是不是也可以在粵閩經濟帶發揮關鍵作用？

金心異：放眼臺灣對福建經濟的帶動，我們可以看到，這些年臺灣工業遷移大陸的重點是長三角，臺灣服務業遷移的重點是北京和上海，都并非福建。目前在大陸生活的臺灣人超過100萬，而臺灣總人口才2300多萬，勞動力中最有活力最能創造財富的一撥人已在大陸，所以臺灣自身經濟也存在人才不足的困境，所以臺灣經濟能在多大程度上帶動福建乃至參與粵閩經濟帶建設，還存在疑問。

茍驊：國家正在推動“一帶一路”建設，而福建是21世紀海上絲綢之路的核心區，從國家戰略層面也可能給粵閩經濟帶建設帶來諸多政策利好，是否也會給深汕合作區創造更大的發展空間？

金心異：區域經濟發展和產業轉移自有其內在規律。自上世紀80年代初，隨著內地改革開放，香港和臺灣的輕工制造業紛紛遷移到內地，其中香港近90%的制造業遷移到珠三角，直到1997、1998年這一波遷移才陸續完成。從東莞、寶安到深圳的鹽田港、香港的葵涌港，這樣一個物流線路，已經高效運作十多年。2000年前后，臺資企業中的高端制造業也陸續入駐長三角，這一波遷移到2005年前后也遷移完畢。2001年中國加入WTO，歐美日企業也出現過一波大規模入駐長三角的進程。在此過程中，由于廣東省缺乏相應的規劃引導，珠三角本地的制造業也陸續遷往鄰近的湖南、廣西和江西。我不否認“一帶一路”國家戰略給粵閩經濟帶可能帶來諸多政策利好，也會給深汕合作區創造更大的發展空間，但大規模企業遷移的工業化進程到2005年后已基本結束，所以短時間內在汕尾乃至整個粵區地區，再有外企大規模遷入的機會已經非常少。

茍驊：深汕合作區經過近幾年試錯，在規劃定位上也從最初的產業轉移園轉向為深圳的高端產業做配套，也就是明確提出不再承接珠三角轉移出來的落后產業，這樣的產業轉型和思路創新是否可以在一定程度上補救合作區現行體制機制的先天缺陷？

金心異：創新產業核心在于創新機制，而創新機制來源于人才的聚集。人才只可能在深圳這樣的大城市孕育出創新力量，而汕尾等中小城市，難以產生創新機制。但同時，深圳的創新產業也需要上下游配套，需要制造業基地。深圳極端缺地，不僅寶安、龍崗，原來開發強度相對較弱的坪山和光明新區現在也是一樣缺地。在深圳辦企業，年銷售額不到50億，根本無法拿地。深汕合作區吸引到這些年產值50億以下的企業來投資，機會還是存在的。但與深汕合作區競爭的地方，還有長沙、南京和武漢等內地很多省會城市。如果沒有深圳市的支持和適當引導，以合作區目前的基礎建設水平，很難吸引這些深圳外遷企業。

茍驊：深汕特別合作區掛牌成立已經超過4年，前不久我們曾專程實地走訪過，你感覺合作區現狀尤其是基礎設施建設，與你當年在網文里的預言有什么不一樣嗎？

金心異：這一趟也是我第一次去深汕合作區實地走訪，坦率地講還沒有看到翻天覆地的變化，或者說基本與我當年在網文里判斷的出入不大，特別是合作區內的基礎設施還相當不完善，大部分設施都仍然處在規劃階段。當然我也看到已經有部分項目入駐，但能否產生效益，還有待觀察。而且即便入駐的企業，也會根據合作區的發展進程進行投資，如果合作區進度放緩，企業不僅會收縮投資，最終項目“爛尾”也并非不可能。所以深汕特別合作區要建成，關鍵是基礎設施建設資金要到位。

茍驊：按照深汕特別合作區現有管理機制，如何才能突破基礎設施建設資金的瓶項問題？

金心異：首先，深汕合作區幾方政府層面高度配合，這是必須的;但在拿出真金白銀投入建設時，各方就會很慎重?，F在深圳通過投入資本金的方式，而不是直接的財政撥款，以深圳市特區建設發展集團（簡稱“特建發”）這個平臺對深汕合作區進行基礎設施建設，這雖在一定程度上規避了風險，但也說明深圳仍未將深汕合作區上升到自身戰略發展的高度。