國(guó)企改革新篇章

王麗

9月13日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），對(duì)新形勢(shì)下深化國(guó)有企業(yè)改革的根本原則、目標(biāo)任務(wù)作出了全面部署，是新時(shí)期指導(dǎo)和推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革的綱領(lǐng)性文件，為國(guó)企改革指明了方向。

10天后，9月24日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見(jiàn)》。國(guó)企改革“1+N”中的首個(gè)“N”亮相。這是繼國(guó)企改革頂層方案出臺(tái)后的首份配套文件，也是目前社會(huì)資本最為關(guān)注的一份文件。混改方案的關(guān)鍵是首次明確了“負(fù)面清單”，法無(wú)禁止皆可為，將為民資提供更大市場(chǎng)空間。

回首國(guó)有企業(yè)改革歷程，可謂波瀾起伏。

國(guó)企改革的“前世今生”

國(guó)有企業(yè)被人們稱為“共和國(guó)長(zhǎng)子”。改革開(kāi)放30多年來(lái)，國(guó)企改革一直是焦點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題。

在第一階段，即從1978年至1992年年初，改革派官員與大多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家都認(rèn)為，國(guó)企可以通過(guò)改善管理、引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制提高效率，因此，沒(méi)有必要變更國(guó)有產(chǎn)權(quán)。在這一理論指導(dǎo)下，官方的改革政策是“政企分開(kāi)”“放權(quán)讓利”，也就是給予企業(yè)必要的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，以讓經(jīng)理人根據(jù)市場(chǎng)供需狀況作經(jīng)營(yíng)決定，并且允許企業(yè)保留一部分經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)，以激勵(lì)管理層和員工努力工作。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這樣的改革政策取得了一定的積極成效。然而，國(guó)企的整體表現(xiàn)卻不盡如人意。八十年代末期，面對(duì)來(lái)自非國(guó)有企業(yè)（主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）和外資在華合資企業(yè)的激烈競(jìng)爭(zhēng)，國(guó)企不僅在效率和競(jìng)爭(zhēng)力上落后于前者，大部分國(guó)企離開(kāi)了政府補(bǔ)貼和銀行貸款就無(wú)法存活。

九十年代初，許多國(guó)企過(guò)度負(fù)債，難以償還銀行的本金和利息，直接威脅到銀行體系的穩(wěn)定。對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，國(guó)企從曾經(jīng)的財(cái)政主要貢獻(xiàn)者變成了嚴(yán)重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。1992年，工業(yè)國(guó)企中虧損國(guó)企的虧損額超過(guò)了盈利國(guó)企的盈利額。

八十年代不盡如人意的國(guó)企改革史給我們上了很大一課。到1990年年初，許多政府官員和經(jīng)濟(jì)學(xué)家已意識(shí)到?jīng)]有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的根本變革，國(guó)企改革很難推進(jìn)。在鄧小平1992年春南方談話號(hào)召再次回歸改革路線后，中共十四大正式將“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”列為改革目標(biāo)。改革的指導(dǎo)理論轉(zhuǎn)變，開(kāi)啟了國(guó)企產(chǎn)權(quán)改革。

盡管“保持公有制的主體地位”仍是官方的原則，多種形式的民營(yíng)化和部分民營(yíng)化受到鼓勵(lì)，或在“建立產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度”的庇護(hù)下，至少得到默許。許多地方政府啟動(dòng)了國(guó)有企業(yè)民營(yíng)化的步伐。

到1997年，大部分縣屬國(guó)企和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)都已實(shí)現(xiàn)了全部或部分民營(yíng)化。1998年，受亞洲金融危機(jī)影響，加之其他所有制企業(yè)快速發(fā)展，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，國(guó)有企業(yè)處于最困難時(shí)期，全國(guó)大約有2/3的國(guó)企虧損。我國(guó)政府發(fā)起了“國(guó)民經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整”，推出了1000家大型國(guó)企的公司制試點(diǎn)。到2003年，大部分直轄市級(jí)、省級(jí)，甚至中央級(jí)的企業(yè)都通過(guò)產(chǎn)權(quán)多元化、上市等措施實(shí)現(xiàn)了公司化改制。國(guó)企逐漸開(kāi)始從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域撤退。

以1992年為轉(zhuǎn)折點(diǎn)的國(guó)企改革政策的轉(zhuǎn)變，意味著在國(guó)企改革的第一階段，國(guó)有部門(mén)仍在擴(kuò)張，而在國(guó)企改革的第二階段，國(guó)有部門(mén)收縮了。例如，1978～1992年，國(guó)有經(jīng)濟(jì)部門(mén)的職工人數(shù)從6000萬(wàn)增加到8000萬(wàn)；然而，1992年后，這一數(shù)字逐年降低到2004年的3000萬(wàn)，僅相當(dāng)于1978年時(shí)的一半。

在國(guó)企改革的漫漫歷史征途中，2003年絕對(duì)是重要的一年，國(guó)企改革進(jìn)入以國(guó)有大企業(yè)改革為重點(diǎn)的第三階段。國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（簡(jiǎn)稱“國(guó)資委”）正式成立，邁出政企分開(kāi)、政資分開(kāi)的關(guān)鍵一步。

此后理論界有兩種聲音，一種聲音認(rèn)為國(guó)企迎來(lái)新一輪爆發(fā)式增長(zhǎng)。現(xiàn)代化企業(yè)制度的建立，公司治理結(jié)構(gòu)的形成與完善，體制、機(jī)制的不斷革新，令國(guó)企煥發(fā)出新的生命活力。不少人稱過(guò)去十年是國(guó)企發(fā)展的“黃金十年”。

另一種聲音則認(rèn)為自那以后，除了國(guó)有銀行及其他金融機(jī)構(gòu)在引入戰(zhàn)略投資者后成功上市外，改革失去了原來(lái)的勢(shì)頭。甚至是自2005年后在某些方面的倒退。盡管私有部門(mén)仍在有機(jī)生長(zhǎng)，國(guó)企在一些關(guān)鍵行業(yè)卻日漸富有擴(kuò)張性和進(jìn)攻性。國(guó)資委的目標(biāo)變成了做大做強(qiáng)國(guó)企。2003～2010年間，國(guó)資委將其管轄下的196家央企重組為120家，讓國(guó)企在一些關(guān)鍵行業(yè)變得更加強(qiáng)勢(shì)。

在國(guó)有壟斷行業(yè)，如石油天然氣、電力，國(guó)企把其壟斷的觸角延伸到了上下游領(lǐng)域，擠出了民企，或令其生存日益艱難。在產(chǎn)煤大省山西，國(guó)企在2009～2010年間強(qiáng)行兼并了幾乎所有民營(yíng)煤礦企業(yè)。這樣的強(qiáng)制性兼并重組也發(fā)生在其他行業(yè)（如鋼鐵和民航領(lǐng)域）和其他地區(qū)。這一現(xiàn)象被稱為“國(guó)進(jìn)民退”。

毋庸置疑的是，30多年來(lái)，盡管?chē)?guó)企改革是個(gè)長(zhǎng)期、艱難的探索過(guò)程，但改革使國(guó)有企業(yè)面貌發(fā)生了巨大變化。“國(guó)有及國(guó)有控股工業(yè)企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)”是衡量經(jīng)營(yíng)狀況的一個(gè)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)。1996年該指標(biāo)為712億元，1998年受亞洲金融危機(jī)影響跌至525億元，2003年年底是3784億元，2013年則達(dá)到15194億元，十年間翻了四番多。2003年，中國(guó)大陸只有11家公司登上《財(cái)富》世界500強(qiáng)。而2015年共有106家中國(guó)企業(yè)上榜，數(shù)量穩(wěn)居世界第二，其中95家為國(guó)企。如今，中石油、國(guó)家電網(wǎng)這樣的巨頭已位列“世界十強(qiáng)”，工商銀行更是被譽(yù)為“全球最賺錢(qián)的企業(yè)”。

國(guó)企改革再出發(fā)

隨著改革的不斷推進(jìn)，國(guó)企深層次的矛盾和問(wèn)題不斷凸顯，需要進(jìn)一步深化改革，使其真正成為獨(dú)立市場(chǎng)主體。國(guó)企在關(guān)鍵行業(yè)的壟斷造成廣泛的不滿。消費(fèi)者抱怨高價(jià)格和低服務(wù)質(zhì)量；企業(yè)家批評(píng)國(guó)企的不公平競(jìng)爭(zhēng)，國(guó)企仍享有許多政策和法律賦予的特權(quán)，民企仍在融資、市場(chǎng)準(zhǔn)入、稅收以及其他方面遭受?chē)?yán)重的法律或行政意義上的歧視，一些關(guān)鍵行業(yè)仍未對(duì)民企開(kāi)放；公眾指責(zé)國(guó)企搞裙帶關(guān)系和大規(guī)模腐敗：民眾甚至要求分享國(guó)企的壟斷利潤(rùn)，不滿于它們利益自肥。

最重要的，目前的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩說(shuō)明，除非徹底改革增長(zhǎng)模式，否則中國(guó)很難持續(xù)保持經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)。過(guò)去30年的高增長(zhǎng)建立在低勞動(dòng)成本、出口導(dǎo)向的基礎(chǔ)上。隨著勞動(dòng)成本的增長(zhǎng)（過(guò)去10年年增長(zhǎng)15%），出口愈加困難，中國(guó)企業(yè)必須變得更有創(chuàng)新性。這一轉(zhuǎn)變能否實(shí)現(xiàn)，很大程度上取決于民營(yíng)企業(yè)活力的激發(fā)。

國(guó)資委副主任張喜武表示，這次國(guó)有企業(yè)改革有四個(gè)較突出的特點(diǎn)：一是更加注重改革的精準(zhǔn)性。堅(jiān)持改革奔著問(wèn)題去，有什么問(wèn)題就改什么問(wèn)題，什么問(wèn)題突出就重點(diǎn)改什么問(wèn)題。二是更加注重改革的規(guī)范性。先定規(guī)則再改革，于法有據(jù)搞改革。三是更加注重改革的系統(tǒng)性。強(qiáng)化改革政策之間、措施之間、工作之間的銜接配合、協(xié)同發(fā)力。四是更加注重改革的公開(kāi)性。堅(jiān)持陽(yáng)光透明，國(guó)企改革的政策、方案、措施、過(guò)程能公開(kāi)的都要公開(kāi)，主動(dòng)接受監(jiān)督，決不讓改革的紅利成為個(gè)別人的私利。

“把國(guó)有企業(yè)打造成為獨(dú)立的市場(chǎng)主體，充分激發(fā)和釋放企業(yè)活力，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和發(fā)展引領(lǐng)力，是貫穿《指導(dǎo)意見(jiàn)》的一條主線，也是深化國(guó)有企業(yè)改革的著眼點(diǎn)和落腳點(diǎn)。”張喜武說(shuō)。

他表示，國(guó)企改革要抓好六項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)：一是分類推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革。將國(guó)有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入融合，促進(jìn)國(guó)有企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益有機(jī)統(tǒng)一。二是完善現(xiàn)代企業(yè)制度。三是完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制。四是發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。五是強(qiáng)化監(jiān)督防止國(guó)有資產(chǎn)流失。六是加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)。

國(guó)有企業(yè)改革首先要加強(qiáng)監(jiān)管、防止國(guó)有資產(chǎn)流失，這一條做不好，其他改革也難以取得預(yù)期成效，這是推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革的一條重要經(jīng)驗(yàn)和根本保障。

為防止國(guó)有資產(chǎn)流失，《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出了一系列措施，集中體現(xiàn)為筑牢“四道防線”、健全“六個(gè)機(jī)制”。其中包括強(qiáng)化對(duì)“一把手”的監(jiān)督，使國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員不敢腐、不能腐、不想腐。

第一道防線是強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督，突出對(duì)關(guān)鍵崗位、重點(diǎn)人員特別是“一把手”的監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力集中、資金密集、資源富集、資產(chǎn)聚集的部門(mén)和崗位的監(jiān)督，防止權(quán)力濫用；第二道防線是強(qiáng)化出資人監(jiān)督；第三道防線是強(qiáng)化專項(xiàng)監(jiān)督；第四道防線是強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。

健全“六個(gè)機(jī)制”則包括：一是建立健全核查、移交和整改機(jī)制；二是建立監(jiān)督工作會(huì)商機(jī)制；三是建立健全監(jiān)督意見(jiàn)反饋整改機(jī)制；四是建立健全國(guó)有企業(yè)重大決策失誤和失職、瀆職責(zé)任追究倒查機(jī)制；五是建立健全企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制；六是健全反腐倡廉長(zhǎng)效機(jī)制，使國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員不敢腐、不能腐、不想腐。

對(duì)于社會(huì)普遍關(guān)注的薪酬分配問(wèn)題，人社部副部長(zhǎng)張義珍回應(yīng)說(shuō)，對(duì)國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)人員實(shí)行差異化分配制度，堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，合理確定企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬水平，推動(dòng)形成企業(yè)負(fù)責(zé)人與職工之間的合理工資收入分配關(guān)系，促進(jìn)社會(huì)公平正義。

具體來(lái)講，對(duì)任命的企業(yè)負(fù)責(zé)人，重點(diǎn)是嚴(yán)格規(guī)范薪酬結(jié)構(gòu)（由基本年薪、績(jī)效年薪和任期激勵(lì)收入構(gòu)成），建立科學(xué)合理的薪酬形成機(jī)制，對(duì)不合理的偏高、過(guò)高收入進(jìn)行調(diào)整。對(duì)通過(guò)市場(chǎng)化選聘的職業(yè)經(jīng)理人，其薪酬結(jié)構(gòu)和水平，由董事會(huì)按照市場(chǎng)化薪酬分配機(jī)制確定，可以采取多種方式探索完善中長(zhǎng)期激勵(lì)機(jī)制。

對(duì)于不同崗位的員工，則要科學(xué)評(píng)價(jià)其貢獻(xiàn)，合理拉開(kāi)收入分配差距，切實(shí)做到收入能增能減和獎(jiǎng)懲分明；增強(qiáng)關(guān)鍵崗位和核心人才的薪酬競(jìng)爭(zhēng)力，激發(fā)企業(yè)內(nèi)生活力。

除此，國(guó)家發(fā)展改革委副主任連維良稱，要探索實(shí)行混合所有制企業(yè)員工持股。“優(yōu)先支持人才資本和技術(shù)要素貢獻(xiàn)占比較高的轉(zhuǎn)制科研院所、高新技術(shù)企業(yè)和科技服務(wù)型企業(yè)開(kāi)展員工持股試點(diǎn)。員工持股主要采取增資擴(kuò)股、出資新設(shè)等方式。”

財(cái)政部部長(zhǎng)助理許宏才表示，注重國(guó)有資本收益全民共享、增進(jìn)社會(huì)福祉。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確要求，提高國(guó)有資本上繳公共財(cái)政的比例，更多用于保障和改善民生。經(jīng)過(guò)連續(xù)幾年的調(diào)整，國(guó)有資本收益收取比例已經(jīng)從2007年設(shè)立之初的10%、5%、暫緩3年收取和免交等四檔，逐步提高到目前的25%、20%、15%、10%和免收等五檔，今后還要逐步提高，到2020年提高到30%。

同時(shí)，自2010年開(kāi)始，中央財(cái)政建立了中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算的機(jī)制，用于保障和改善民生支出，近幾年調(diào)入力度逐年加大。截至目前，已累計(jì)調(diào)入近600億元。今后會(huì)進(jìn)一步提高，體現(xiàn)國(guó)有資本收益全民共享的要求。

許宏才稱，在組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司時(shí)，將實(shí)行劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社會(huì)保障基金的政策。“主要考慮，實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度后，國(guó)有企業(yè)在職和退休職工視同繳費(fèi)形成的資金缺口，如果簡(jiǎn)單地通過(guò)提高在職人員養(yǎng)老金繳費(fèi)率的方式解決，實(shí)際上是將這部分負(fù)債轉(zhuǎn)移給下一代人，不盡公平。將部分國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益劃轉(zhuǎn)充實(shí)社會(huì)保障基金，有利于解決代際公平問(wèn)題和緩解未來(lái)養(yǎng)老金繳費(fèi)的壓力。”

國(guó)企改革是事關(guān)中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型成敗的重要命題，《指導(dǎo)意見(jiàn)》雖然不及市場(chǎng)人士渴望的大力度、激進(jìn)式、全局化改革，但漸進(jìn)式、中國(guó)化、試點(diǎn)型的改革圖卷，更是體現(xiàn)了中國(guó)政府基于中國(guó)國(guó)情、力求務(wù)實(shí)推進(jìn)國(guó)企改革的意圖和安排，國(guó)企改革的務(wù)實(shí)推進(jìn)必將漸進(jìn)釋放改革紅利。

國(guó)企改革再出發(fā)，未來(lái)五年的大幕已經(jīng)拉開(kāi)。打破利益固化的藩籬，實(shí)現(xiàn)更具廣度和深度的利益協(xié)同，并由此激發(fā)各類經(jīng)濟(jì)主體的活力，國(guó)企真正成為充滿生機(jī)和活力的市場(chǎng)主體，國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步持續(xù)健康發(fā)展都已清晰可見(jiàn)！