驅動創新，政府的邊界在哪里

金愛民

創新是一種高風險的經濟行為，政府扶持企業創新，可提高創新的成功率。但政府在創新中應該發揮怎樣的作用？政府與市場的邊界在哪里？在發揮市場配置資源的決定性作用和更好地發揮政府作用的大背景下，這些問題值得深入探討。

政府在創新中角色的理論爭辯

新自由主義學派認為，創新是企業的事情，政府不應該關心創新。政府只要提供一個良好的制度環境（自由的市場競爭環境、有效的產權保護等）即可。創新是高度不確定性的，政府或個人都難以預測，這個不確定性需要由市場來選擇。政府只能通過制度環境讓企業家對未來充滿信心，政府干預創新不僅會導致更多的尋租空間，還會壓制住企業的創新動力，不利于激發真正的創新。

公共風險學派認為，政府在創新管理中，要管控公共風險，降低創新的風險和成本。在市場經濟社會，創新存在兩種風險：一是私人風險，即個人或社會組織（如企業、社會團體等）在創新中產生的各種風險。對此類風險，市場會自發通過各種機制來防范和化解，如風險投資機制、保險市場機制等。二是公共風險，即全社會創新面臨的機會損失或共同損失。政府與市場的分工，實質上是不同性質風險的歸宿劃分。私人風險與市場相匹配，公共風險與政府相匹配。

積極干預學派認為，創新是一項系統工程，企業在創新過程中，由于外部環境的不確定性、技術本身的難度與復雜性等因素，需要逾越各種技術和市場的障礙。政府對企業創新的全過程提供各類扶持和幫助，具有責無旁貸的責任。政府通過構建有利于創新價值實現的創新體系、市場體系和經濟制度，并借助項目資助、創新政策、市場規則、稅費優惠、平臺服務等政策工具，有效提升企業創新的效率。

從實踐層面來看，政府積極干預創新的做法占了上風。比如，深圳扶持華大基因發展，從初創時期提供良好寬松的創業環境，到發展過程中舉全市之力支持推動，再到產業化過程中，用創新政策推動企業產業化之路，政府在其中發揮了難以替代的積極作用。

發達國家對政府的作用進行反思

政府對創新的積極干預政策在深圳實踐中獲得成功，同樣，西方發達國家創新政策也正在反思自由主義政策的不足，更加強調政府的有形之手。

近年來，以美國為主的發達國家興起了對政府促進創新作用的反思。如中美創新對話美方專家組成員、美國信息技術與創新基金會主席羅伯特·阿特金森認為，美國不會僅靠“自由放任”就能自動提升創新能力。

政府在創新活動中的作用體現在四點：一是政府“牽線搭橋”的協調作用。在市場機制下，面對創新活動的高風險性，多個創新主體，如企業、大學、科研機構很難一起協作，政府可以協調讓各創新主體產生預期收益，促成創新合作。二是政府塑造有利于創新的政策和市場環境。在全球化競爭條件下，創新政策的吸引力，決定了創新資源的全球流動和配置。三是政府調節經濟結構的均衡狀態。發達國家形成了高附加值、高創新水平和高技能的產業結構。而落后國家之所以落后，是因為其形成了低附加值、低創新水平和低技能的產業經濟結構的均衡狀態，這依靠市場本身難以擺脫，需要政府的有形之手進行有效干預。四是政府前瞻布局科技前沿。在一些具有高度戰略性、前瞻性和全局性的科技領域，政府通過科技計劃實施，組織優勢力量突破前沿關鍵技術，破解市場無形之手的失靈問題。

政府干預創新的路徑選擇

政府和市場之間是一種“犬牙交錯”“相互銜接”的關系。當前，在市場中的創新主體、中介服務體系還不發達、不完善的情況下，政府適度介入企業創新、積極扶持企業創新，或許是無奈的選擇，但也是有效的選擇。政府干預創新要覆蓋創新鏈的全過程，其路徑選擇重在四個方面：

第一，技術前瞻布局。政府通過支持前沿性、前瞻性、基礎性、行業共性技術研究等，促進科研成果和人才向企業擴散和流動，降低企業的研發成本和風險，確保企業在市場競爭中勝出。對本區域有基礎、有優勢的戰略領域，要體現政府戰略意志，在有可能形成突破的戰略技術領域，要組織攻堅，聚焦重點，堅持戰略決策不動搖，形成未來的戰略性新興產業，提升區域和國家的競爭力。

第二，完善創新政策。在創新鏈和創新活動的各個環節，通過與創新有關的產業、金融、知識產權、貿易、財稅等政策，充分發揮政府對創新的統籌、協調、引領和帶動作用。如通過科技金融等供給側政策促進科技成果轉化；利用稅收優惠等普惠型政策扶持大眾創業、萬眾創新；采取首購訂購等需求側舉措帶動創新產品的需求等。

第三，優化市場環境。政府構建有利于創新價值實現的市場體系和經濟制度，通過培育開放、統一、公平、競爭的市場環境，營造自由開放的科學研究制度環境，建立與國際規則接軌的人才體制，公平、透明、可預測的政策實施環境，讓企業能夠獲取創新帶來的應有回報，激發全社會創新的活力。

第四，創新服務體系化。政府簡政放權，放寬市場準入管制，釋放市場活力，大力發展市場化、專業化、社會化創新服務機構和組織，從四個鏈條建立健全創新服務體系：一是從創業苗圃到孵化器，再到加速器的全過程創業服務鏈條；二是技術轉移轉化的服務鏈條；三是提供金融資源的資金服務鏈條；四是人才服務鏈條。