地方性控煙立法探析

阮麗錚

今年5月31日是第28個世界無煙日，我國2003年簽約加入世界衛生組織《煙草控制框架公約》，2005年8月，全國人大常委會批準《煙草控制框架公約》，2006年1月在我國生效，至今歷時近10年，但控煙效果不明顯。河南省是人口大省、產煙大省，也是煙民最多的省份之一，吸煙率和二手煙的受害者在不斷擴大，煙草使用的消極影響更為突出。在全面依法治國的今天，我們有必要也有責任對地方性控煙立法做進一步的探析。

一、基礎——形成全社會控煙的意識

醫學研究從不同的角度證明：吸煙是許多疾病的患病危險因素，諸如心血管系統、呼吸系統、生殖系統、內分泌腺功能、皮膚及癌癥等。同時，二手煙受害的人員更多、面積更廣、危害更大，吸煙的害處不勝枚舉。在河南這個人口過億大省，多年以來煙民數量仍然有增無減，極少有人未受過煙草煙霧之害。煙草使用嚴重影響著人民群眾的生命健康，嚴重阻礙著地域經濟的健康和可持續發展。

當前，盡管人們已然意識到煙草使用對人的危害性，但因其滯后性被嚴重低估或者忽略，更嚴重的是，煙草使用在我國有400多年歷史，已經融入民俗，在社會交際中發揮著調節人際關系的作用，成為交際的“另類文化”。這種強大的社會氛圍形成了控煙的“文化屏障”，大多老百姓被挾裹在內，普遍缺乏控煙意識，進而造成了當前煙草使用的“盛況”。因此，探討如何強化人們的控煙意識，形成全社會控煙的氛圍，是地方性控煙立法的基礎。

首先，要從立法層面上匯集有關控煙的公共注意力資源。積極加快控煙宣傳的新舊媒體融合，提升控煙傳播品質，推動控煙知識進企業、進鄉村、進機關、進社區、進學校、進軍營，引導人民群眾主動不吸煙、勸阻他人吸煙、拒絕吸二手煙，培育人們控煙的意識，達到有效的控煙宣傳教育作用，使廣大人民群眾認識到煙草帶來的巨大危害。

其次，對吸煙者進一步加強煙草危害和禁煙知識、禁煙幫助途徑的宣傳教育，控煙區域的告知，使其認識到吸煙給生活帶來諸多的損害，逐步達到少吸煙或者戒煙的目的。

最后，抓住領導干部這個關鍵少數。領導干部帶頭控煙，政府機關做控煙區的表率，形成強大的社會氛圍。領導重視控煙、群眾參與控煙、煙民自覺控煙，充分發揮地方性控煙立法的引導作用。通過持續不斷、反復的宣傳教育，緩解、化解控煙中的矛盾，從而使控煙在實踐中起到事半功倍的成效。

二、重點——預防控制青少年吸煙

據不完全統計，河南省青少年人數有3000萬左右，占河南省人口1/3左右。根據河南省疾控中心2014年發布的《河南青少年吸煙狀況調查報告》顯示，青少年接觸煙草的比例比較高。青少年是地域發展重要的人力資本，承載著地域更加繁榮的希望，在整個社會發展中，具有至關重要的地位。同時，青少年時期又是人生成長的關鍵時期，是價值觀、生活習慣和交際習慣養成的重要階段，是做一個對社會有用的人的關鍵準備期。因此，預防控制青少年吸煙理應是地方性控煙立法的重點。

使用煙草危害人的生命健康已然成為共識，醫學研究已證明，使用煙草對青少年危害性更大。首先，青少年身體正處在生長期，各器官和生理系統均未成熟，其對煙草煙霧的有害因素抵抗能力較成人更弱，更易損害身體的健康生長。據美國的調查表明，吸食煙草開始年齡越早，肺癌發生率與死亡率越高。其次，青少年期間開始吸食煙草會促使其形成對煙草的依賴，青少年長期吸食煙草者中有80%將在成年后繼續吸煙。美國精神衛生協會公布，吸煙與抑郁癥之間存在一定聯系，吸煙是導致心理疾病眾多危險因素中的一種。再次，吸食煙草損害大腦，會導致精力不集中，甚至出現頭昏、頭痛現象，久而久之，大腦智力就會受到損害，記憶力減退、思維變遲鈍，對青少年來說，必然嚴重影響學習和工作的效率。更為隱憂的是，煙草煙霧會導致胎兒自然流產率增高、胎兒死亡率增加、胎兒畸形等，吸煙的青年人還會影響到下一代的生命健康。因此，預防控制青少年吸煙，不單是一個公共衛生問題，更是一個巨大的社會問題，不單家長應當重視，學校和社會都應當足夠重視。為了祖國的接班人，每個人不僅有責任和義務保護下一代的生命健康，更應該在地方性控煙立法層面，為青少年的成長成才創造健康環境。

預防控制青少年吸煙，首先，根據世界衛生組織《煙草控制框架公約》要求，借鑒一些發達國家的經驗，禁止煙草制品銷售者以任何方式向未成年人銷售煙草制品。其次，包括學校、教育培訓機構等以未成年人為主要活動人群的公共場所的室內區域和室外區域全面禁止吸煙。最后，從交往環境和群體文化的改善入手，在大、中、小學開設控煙知識講座，開展控煙教育宣傳，進一步強化對煙草使用這種“另類文化”的研究、解析和批判，通過鏈接一系列煙草使用后果的案例，使煙草危害更加具體化、形象化，增進青少年對煙草相關危害的認識，降低青少年吸煙的意愿，增強青少年的控煙意識，達到保護青少年身體健康的目的。

三、利益導向——區別吸煙者與非吸煙者的醫療待遇

追溯我國的控煙歷史，最早是1979年衛生部、財政部、農業部和輕工業部聯合發布了禁煙通知；之后，國務院也有針對性地提出了關于公共場所禁煙的具體內容；在21世紀初我國加入世界衛生組織《煙草控制框架公約》后，地方性控煙立法比重迅速上升。至今，控煙在我國歷時近36年，為何仍舊控制不住吸煙者的吸煙行為呢？實踐證明，要有效地抑制或倡導人們的行為，必須與人的利益掛鉤。

利益是法的核心問題之一。控煙既是公共利益、社會利益，又有個人利益，吸煙者與非吸煙者的利益待遇不同，將會對控煙行為產生巨大作用。首先，吸煙者吸煙是對自身健康的有意損害，而且制造的二手煙對非吸煙者的健康權造成侵害，吸煙者應當對自己造成的消極后果負責。其次，在國家建立的城鎮職工基本醫療保險制度和新型農村合作醫療制度的覆蓋中，吸煙者因煙草使用造成損害后發生的醫療費用，公費報銷部分由醫療公共資源來平等負擔，呈現了吸煙者與非吸煙者平等履行義務，但不平等享有公共醫療保障待遇的問題，這既是對公共資源的不當消耗，也違反體現公平正義的原則，造成人與人利益關系的不平衡。

因此，地方性控煙立法的法律后果應從利益導向入手，首先，吸收我國酒后駕車的處罰經驗，借助現代醫學的力量，區分吸煙者與非吸煙者，建立參加城鎮職工基本醫療保險和新型農村合作醫療人員的個人檔案，留存煙草使用紀錄。其次，在城鎮職工醫療保險和新型農村合作醫療的參加人員中，把吸煙者與非吸煙者的醫療待遇區分開來，依據科學研究，把吸煙者因吸煙危害造成疾病產生的醫療費用，需要公共資源報銷的部分，同非吸煙者相比，降低吸煙者的報銷標準。最后，吸煙者希望獲得同非吸煙者相同的報銷待遇，途經只有兩個：一是提高個人一定的參保繳費比例，二是主動自覺戒煙。當然，利益的問題涉及面大、人廣，需要積極謹慎探索。

總之，地方性控煙立法是提高人民群眾身體素質的需要，是維護人民群眾利益的必然之策，是社會健康可持續發展的基礎。通過認真總結，我國控煙走了近36年的歷程，對控煙的范圍、措施和法律責任等方面都做了一定探索，但是效果甚微。因此，地方性控煙立法，需要從提高全社會的控煙意識入手，從保護好人才資源的重點立足，從利益導向上扎實推進，只有這樣，才能取得實質性的進展和成效。