國外農村養老保險及其啟示

仲利娟

伴隨著經濟的高速發展與老齡化時代的到來，養老問題成為困擾全社會的一個難題。中國是人口大國，13億人口有將近7億農村人口。由于經濟的不斷增長，尚未完全破解的城鄉二元結構依然在不斷加劇城鄉收入的差距，愈發使得農村的養老問題繁重突出。河南地處中原，是我國唯一人口過億的農業大省，其農村人口占人口總數的60%以上。截至2012年年底，60歲以上老年人口數超過1197萬，相比其他省份和地區，老年人口尤其是農村老年人口面臨的養老問題尤為突出。

綜觀世界各國養老保險發展歷程，正式的農村養老保險20世紀50年代才開始在歐洲大陸出現，至今全球170多個實行養老保險的國家和地區中，只有70多個國家和地區覆蓋了農村人口。這70多個國家的經濟社會模式、文化歷史等各不相同，農村養老保險在覆蓋對象、待遇水平、資金來源及運行模式等方面也呈現多樣化特征，形成了社會保險型、福利保險型和儲蓄保險型等三種發展模式。借鑒國外尤其是西方發達國家農村養老保險的先進經驗，總結農村養老保險制度發展的運行規律，對中國乃至河南省的農村養老發展制度建設不無裨益。

一、國外農村養老保險的主要形式

國外農村養老保險，從養老保險資金的籌集、管理、發放等方式來看，主要有以下三種形式：

（一）社會保險型

這是在國際社會比較受到認可的一種主流模式，它以德國、日本、法國、美國、韓國等為典型代表。其制度建立的方式主要有以下兩種：一種是為農村人口單獨建立養老保險制度，另一種是直接將其城市的養老保險制度向農村地區進行延伸和擴展，即屬于國民年金型。該模式的資金籌集主要是現收現付和儲蓄積累，強調個人和企業的責任，實行繳費與其個人收入、退休待遇水平相互關聯的辦法，體現激勵性。由于國外的土地政策和農村政策與我國的國情存在比較大的差異，關于一些具體的執行標準，實際上更類似于我國現行的企業職工養老保險模式，以農場主和農夫確定的繳費比例關系實現社會收入再分配的效果。此種模式比較全面地實現了社會保險的原則和目標，具有社會化特點的同時又通過現收現付體現了互濟性，其保障水平和保障程度普遍較高。通過政府補貼真正使農民能夠分享到了工業化和城市化發展的成果和進步，實現共享和共贏。該模式的健康和安全運行是以個人和雇主有較強的繳費能力、并且政府具有較強的財政支付能力為基礎，因此需要達到一定的經濟社會發展水平。（見表1和表2）

（二）福利保險型

按照覆蓋范圍可以將其分為全民型和特殊群體型兩種，以英國、瑞典、加拿大等國家為典型代表。該模式體現了普遍性原則，制度實現全覆蓋，以全體國民為目標對象，只要該國民滿足一定的條件和資格，一般規定為居住年限條件和年齡條件，就可以享受相關的福利養老待遇，無論是城市居民還是農民身份、是否工作及收入狀況高低。它主要是利用政府的財政收入實施該模式，以政府為責任主體，國民不需要進行任何繳費和付出，以現收現付模式為資金籌集模式，沒有積累模式。但是對于社會發展水平和人口數量不滿足建立福利型的國家和地區，在實施該政策時將覆蓋人群做出了劃分，對特殊群體實行特殊群體養老金救助制度，類似于我國的“五?！保Ｕ纤狡毡椴桓?。此種模式極大地體現了社會公平和政府的兜底責任，為全體國民提供了最大限度的養老保障。但是由于社會保障發展存在剛性的特點，在不允許制度倒退的條件下，國家財政承受著越來越多的資金壓力，容易出現財政赤字，資金利用率也不高，而人口老齡化發展更是加劇了這一困境，直接影響了國民經濟的健康發展。

（三）儲蓄保險型

儲蓄保險型也叫強制儲蓄型模式。目前，世界上只有亞洲、非洲的部分發展中國家實行這一模式，比較成功的國家是新加坡與智利。這種模式強調以家庭為中心維持社會穩定與經濟發展，其保險基金主要來源于兩個方面：雇主和雇員按照工資收入的一定比例所繳的保險費、獨立勞動者或自雇者按照個人收入的一定比例所繳的保險費，國家在該制度中僅僅給予了政策性優惠，但承擔最低養老金支出，并對養老金投資最低回報率進行補貼，我國城鎮職工基本養老保險和老農保制度都借鑒此種模式。它與福利型模式剛好相反，完全強調個人責任，并極大地減輕和釋放了政府財政的壓力，可以促進國家經濟更好地發展。但是缺點也很明顯，由于過于強調個人責任，從而使其喪失了社會保險的共濟性特點，對于社會公平和社會保險的收入再分配作用效果不明顯，對于窮人也不利，而且儲蓄對金融氣候反應比較敏感，養老金的保值與增值具有一定風險和壓力。

二、國外農村養老保險對我國的啟示

（一）加強農村養老保險立法建設

我國法治化程度還比較低，立法進程常常滯后于政策實踐，尤其是社會保險方面，目前還缺少具有權威性、立法層級高的成文法律作為依據。廣大農民，尤其是老年農民，收入低下甚至無任何收入，屬于社會弱勢群體，他們的老年保障如果不用法律形式加以規范，執行過程中容易出現各種意想不到的情況，近年來出現的擠占、挪用、侵吞農民養老資金的事例就是明顯例證。從西方發達國家來看，養老保險制度之所以能夠成功運行的根本基礎就是立法先行。通過法律規定來明確制度建立和實施的意義，明確參保范圍、繳費標準、待遇水平，基金運營和監管的原則等，對于相關的違規操作和違法行為能夠進行威懾，使其具有處罰依據，保證制度運行更加規范化、制度化、法制化。修訂中的《中華人民共和國社會保障法》主要規定相關的綱要性制度，我國還需要對包括農村養老保險在內的每一項社會保障制度進行單獨立法。

（二）強化政府在農村養老保險中的主體責任

以老農保為例，資金籌集過于強調農民的個人責任，導致農民的參保熱情和積極性一直不高，政策執行難以推進，最終導致制度的調整和轉型。借鑒相關的國際經驗，各國家對農村社會養老保險制度都有相應的政策傾斜和支持，例如在德國，農民養老保險是唯一在一定條件下能夠享受國家提供保險費津貼的社會保險制度。隨著“白發浪潮”的到來，廣大農村“未富先老”的狀況日益明顯，7億農民的養老問題成為考驗政府解決民生問題的試金石。一方面這是履行政府的責任，保障國家公民應享有的待遇；另一方面則是穩定其中可能引起社會不安定的潛在威脅，充分發揮社會保障的社會穩定器功能。因此，國家各級政府要在農村養老保險肩負起更多的責任，這樣才能把全社會的養老問題解決好。

（三）提高農村養老保險資金在財政支出中的比例

目前全球己經有70多個國家建立了農村養老保險，1999年，德國農村養老保險支出60.57億馬克，政府支出43.65億馬克，政府投入占農村社會養老金總支出的68%； 2003年法國國家財政單對農村社會保障部分的支出占了總支出88%，其中30%為國家財政投入；希臘和波蘭財政支付農民養老金的90%，芬蘭財政支付75%，奧地利支付70%。國外加大農村養老保險資金投入的前提是國家經濟實力增強，工業開始反哺農業。從德國、日本、法國的經驗來看，都是在步入工業化道路以后，此時如果不發展農村養老保險，就會使城鄉發展更加不平衡，農業發展便難以跟上工業發展的腳步。中國社會科學院發布的《中國養老金發展報告2012》顯示，僅河南省一省，2012年養老金缺口金額即達44.8]億元。政府作為農村社會養老保險的推動者和建立者，財政投入大小直接決定著農民參保的積極性和對制度的信任感，政府扶持力度直接影響著政策的落實和執行效果。尤其是在工業現代化發展到一定階段，國家財力有了相當的積累，各級政府應在財政承受能力范圍內，加大財政的支持力度，提高政府對農村社會養老保險的投入水平，擴大制度的覆蓋面，提高待遇標準，逐步建立和完善繳費補貼、貼息等多種方式的農民參保補貼制度：低保對象實行個人繳費全額財政補助；對于失地農民要根據當地的經濟社會發展水平，適當加大保障力度和水平，保證他們基本的生活水平和質量。一方面，可以適當提高被征地農民的養老金待遇水平，以保證其不低于依賴土地所獲得的生活資料所能達到的生活水平和質量，且不低于當地的一般生活水平質量；另一方面，針對這部分人可以制定相關的在新農合等其他保障制度中的相配套的政策和措施，以切實緩解收入水平較低的農民所面臨的養老壓力。