健全中國特色社會主義基層協商民主制度

陳光輝　劉世華

【摘要】積極探索基層協商民主的制度化形態是在基層自治層面健全社會主義協商民主制度的有效途徑。我國基層協商民主發展較之國家制度層面的協商民主的發展，還有很大差距。規范基層協商民主，搭建公民、社會與政府之間溝通的橋梁，引導基層協商和自我管理組織的健康發展，是積極開展基層民主協商的必經之路。

【關鍵詞】基層協商民主 制度化建設 健全對策

【中圖分類號】D082 【文獻標識碼】A

十八大報告首次提出“社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式”，并明確指出“健全社會主義協商民主制度”和“完善基層民主制度”是推進政治建設和政治體制改革中的重要內容。基層協商民主建設是中國特色社會主義協商民主與基層民主的重要交集和主要著力點，健全中國特色社會主義基層協商民主具有重要的意義。在實踐中探索，在實踐中創造，積極探索基層協商民主的制度化形態是在基層自治層面健全社會主義協商民主制度的有效途徑。

基層協商民主的制度化建設現狀

參與機制建設。加強參與機制建設是有效推進基層協商民主發展的重要前提。建立健全參與機制能夠實現有序的政治參與、有效的協商溝通、有力的機制保障。

我國基層協商民主的參與機制有明確的法律法規依據。1982年憲法對村委會和居委會就有了明確的定位：村委會、居委會是我國基層群眾性自治組織。《村民委員會組織法》制定于1987年，1988年開始生效，后幾經修改，為村民自治和農村基層協商民主提供了有力的法律根據。1989年通過《居民委員會組織法》為城市基層民主發展提供了強有力的法律基礎。1986年頒布的《全民所有制工業企業職工代表大會條例》為企業職工民主管理提供了法律依據。在完善參與機制建設的過程中，要克服動員型、被動型的協商民主參與模式，積極引導和培育自覺性、主動性的參與機制，不僅要擴大公民參與使民眾充分表達民意，更要實現民主治理。

長效機制建設。完善長效機制建設是有效推進基層協商民主發展的重要保障。我國基層協商民主中存在隨意性等問題，如，單純的以領導好惡作為協商民主會議召集的標準等，有效解決這些問題的關鍵就是建立健全長效機制。

建立健全基層協商民主長效機制必須遵循剛性、持續性、時效性、規范性的原則。首先，必須制定明確、有效、細致的協商民主制度規范，避免含糊不清和彈性太大等缺陷。其次，不能因為領導人的好惡而改變，應當避免出現協商民主的隨意性。再次，設立長效機制程序，使得協商民主有章可循、有法可依，形成良好的協商習慣。例如，明確規定周期內的協商民主召集次數；明確量化協商民主召集的標準和條件等。最后，長效機制的建立和保持，需要黨、政府和民眾三者形成合力，在法律法規的范圍內形成協商民主的優良傳統。

技術條件支持。借助技術條件的支持是基層協商民主發展的助推器。以互聯網為典型代表的現代信息技術憑借其開放性、便利性、豐富性和互動性的優勢特點獲得飛速發展，這為基層協商民主的發展提供了先進的技術設備和廣闊的發展平臺。

建立高效、便捷、互動的技術支撐能夠將協商民主的優勢最大化，有效地推進民眾積極參與到民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督當中。例如建立網上政務公開平臺，能夠有效地推進民主監督公開化、透明化，有利于建立互相信任的干群關系，以及廉潔高效的服務型政府。

加強基層協商民主制度化建設

規范基層協商民主中的新形式，向制度化方向發展。隨著基層協商民主制度化建設的不斷推進，出現了民主懇談會、民主商談會、城市社區居民會議、農村村民會議、協商評議會、民主聽證會、政策咨詢會等新的基層協商民主形式。如何規范基層協商民主的新形式，促進其向程序化和制度化方向發展？首先，應當規范基層協商民主中的新形式，向制度化方向發展。其次，應當在發展中不斷改進、在改進中不斷完善、在完善中不斷規范，在程序化、制度化成熟的時候開展推廣。最后，注意打造協商民主的品牌，形成品牌效應。在全國范圍內，已經出現了一批協商民主的典范和品牌，例如浙江臺州溫嶺市的“民主懇談會”、南京市鼓樓區的“社區議事園”等。所以說，品牌化也應當成為地方協商民主制度化發展的一條捷徑和突破口。

搭建公民、社會與政府之間進行有效溝通與協商對話的機制。創新探索社會協商對話機制，搭建公民、社會與政府之間溝通的橋梁。在城鄉基層政權、城市居民委員會、農村村民委員會、社會自我管理組織以及企事業單位的職工代表大會等基層民主形式的建設過程中，要實現政府與社會以及公民之間有效溝通與聯系，就必須搭建起政府與民眾平等的社會協商對話機制。在地方基層，存在著協商民主主體的三重網絡，第一層就是基層黨組織和基層行政機關，第二層就是居（村）委會等自治組織，第三層就是社會利益團體和公民個人。健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，有效連接和溝通三重網絡，建構起黨、政府、社會組織和公民平等協商的機制。

我國在政府與企業之間就職工勞動權益的發展效果最為明顯。目前，中國省市一級的三方對話機制已基本建立，正逐步向縣和產業一級延伸，全國將建立多層次的三方協調機制，最大限度的保障最廣大人民的根本利益，特別是保障職工的權益。①

架構起以農村、城市和企事業單位為主要著力點的基層協商民主體系。基層協商民主的發展關鍵是要找好著力點。基層民主是我國當前人民當家做主的最有效、最真實、最廣泛的途徑，基層民主及基層協商民主的發展水平直接影響著人民民主的整體發展水平。我們應當在以農村村民自治、城市居民自治和企事業單位職工代表大會為體系的基層民主自治體系基礎上，架構起以農村、城市和企事業單位為主要著力點的基層協商民主體系。

在農村，要進一步推進村民自治的制度化發展，實現村民自我管理、自我教育、自我服務，使公民有效行使民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督權利，進一步提高村民自治的實效和水平。在此基礎上，大力發展農村基層協商民主新形式，努力拓展農村基層協商民主新內容，有效提升農村基層協商民主新水平。在城市，基于市民自治的發展基礎之上，局部建構起城市協商民主的網絡機構，例如“20世紀90年代中期以來，上海市逐步確立了‘兩級政府、三級管理、四級網絡’的城市管理新體制，即市、區、街道、居委會體系”②。該體系很好地連接了社會與政府、公民與組織，形成獨具特色的發展城市協商民主的組織支撐。在企事業單位，必須健全和完善以職工代表大會為主要內容的企事業單位民主形式，使其逐步走上規范運作的軌道。實現工會管理的民主化，努力維護職工的合法權益，使職工代表大會成為發展企事業單位協商民主的主要組織支撐。

引導基層協商和自治組織健康發展

擴展民間組織的代表性和政治上的包容性。提高民間自治組織的代表性和政治上的包容性，推進基層協商和自治組織的健康發展。現有的協商民主形式不一定能夠適應新的協商主體的利益要求，所以，不斷建立協商民主自治組織是今后基層協商民主面對社會多元化發展的基本要求。各級地方和基層要根據現實需要和實際情況，不斷拓展民間自治組織的數量和質量，豐富內容、創新形式。針對企業改制、勞資糾紛、土地征用、房屋拆遷等熱點問題，有效召集協商組織，有效展開協商工作，彌補社會自治管理的不足和薄弱環節。協商組織在成立和進行制度設計的時候，必須充分考慮政治上的包容性，為自身所面向的服務群體開放，強調參與公民和個體的平等性，不搞特殊待遇，這樣才能依靠平等性和包容性，更好地為群眾服務。

促成政府主動作為，公民積極參與的局面。基層協商民主在探索制度化的過程中應當實現政府主動作為、公民積極參與的互動推進局面。農村協商民主的實踐者浙江溫嶺市委宣傳部戴康年部長在協商民主理論與中國地方民主的實踐國際學術研討會上提出了這樣的觀點：“民主懇談的發展過程是一個黨委政府主導下各級領導和專家共同推動、廣大人民群眾積極參與的互動推進過程。”③華中師范大學的徐勇教授也提出了相似的觀點，他認為“中國村民自治的成長從上看需要體制性的行政放權，從下看則需要現代社會組織的發育”④。二者一致的觀點就是基層協商民主必須促成政府主動作為和公民積極參與的雙向互動局面。

一方面，地方基層黨委和政府應當以開放和包容的態度對待基層協商民主的探索與實踐，采取各種鼓勵和支持的政策，為基層協商民主提供堅實的政治支撐。為基層協商民主組織提供良好的成長環境，必要時提供人、財、物的支持，黨委和政府還有很多工作要做。另一方面，政府應向社會自治組織有計劃、有步驟地下放權力和部分職能到社會自治組織，對自治組織建立有效的監督和管理制度。這樣既能有助于限制行政權力的膨脹，又能有效降低行政成本，推進法治政府、責任政府、服務型政府、透明政府和廉潔政府的建設。

規范組織形式，提升自我管理和協商水平。社會自治組織是有效平衡個人與社會、政府和國家之間的關系的杠桿。當前，我國社會自治組織管理經驗和能力欠缺，群眾權益難以得到有效的保障。協商機制失靈、關鍵時刻失聲、極端情況失控。過分依賴企業、政府，缺乏獨立性和自主性。我國社會自治組織亟待規范，自我管理和協商水平亟待提高。

規范民間組織形式，提升自我管理水平，有序展開對話，有效解決問題，能夠更好地規范社會行為、協調社會利益、化解社會矛盾。進行組織管理體制的優化和創新，降低成本，提高效率，能夠有效彌補市場和政府調節的空白之處。進行專業的管理人才和服務型人才培養和引進，能夠有效地提高民間自治組織的管理水平。開拓網絡電子新平臺、拓展協商參與主體范圍，加強對自治組織工作的監督。以擴大有序參與、推進信息公開、加強議事協商、強化權力監督為重點，拓寬范圍和途徑，豐富內容和形式，保障人民享有更多更切實的民主權利，有效提升和健全社會自治組織的自我管理、自我服務、自我教育、自我監督能力。在社會自治組織發展和完善的過程中，政府一方面要建立、健全社會組織參與政治的法律、法規，保障社會組織的合法參與；另一方面要適時將社會自治組織納入統一管理的范圍和軌道上來，以進一步提升其規范水平和專業素質。

著力培育社會主義協商民主文化

協商民主文化建設是促進協商民主制度建設的重要軟件基礎。“在民主建設方面，文化建設比制度建設更復雜，如果說制度讓人產生真切、確實的感受。那么，文化建設更長遠、更深刻。”⑤

培育公民的協商民主意識與公共理性，鍛煉協商能力。良好的公民精神是民主政治的重要基礎，良好的公民協商意識與協商能力是協商民主的重要基礎。在培育協商民主文化過程中，要明確公民所擁有的與協商民主相關的公民權利，確保公民和社會組織以相互之間平等的法律地位參與民主協商。積極鼓勵和調動民眾參政議政的熱情，通過形式和制度的創新，吸納更加廣泛的民眾參與到開放性的公共協商之中。

加強公民有序的政治參與機制建設，拓寬渠道與平臺。在國家制度層面，黨內協商民主、人大協商民主、政府與社會協商對話、人民政協協商民主已經建構起來，并且在逐步完善；在基層層面，以農村、城市和企事業單位為著力點的協商民主框架也已經在不斷建設和完善之中。在繼續推進協商民主廣泛、多層、制度化發展目標的過程中，積極創新協商民主形式，豐富協商民主內容，加強公民有序的政治參與機制建設，拓寬渠道與平臺，是當前協商民主建設的重要任務。

充分利用大眾和新型傳播媒介，打通新渠道，開拓新平臺。進一步借助現代化的大眾傳媒系統和手段是拓展協商民主渠道和平臺的有力抓手。網絡平臺內部網絡論壇、網絡社區、博客、微博等形式的出現，網友熱議當前社會話題、評論政治焦點，極大地調動了公民對民主政治的參與熱情。從中央到地方黨政機關積極建立網上對話平臺，建立政府和網民的對話協商制度，引導網民理性討論，積極訴求自身利益，促進網絡民主的健康發展。

在全社會形成理性與溝通、對話與交流的良好氛圍。公民協商意識和協商能力的培養，公民有序參與型文化氛圍的形成，為協商民主制度化的發展提供了良好的軟件基礎。此外，協商民主制度的軟環境還必須著力培育社會主義協商民主文化，在全社會形成理性與溝通、對話與交流的良好氛圍。

理性與溝通、對話與交流是協商民主的精神實質和本質要求。通過廣泛而積極有序的政治參與，提高公民在相互尊重、相互理解基礎上的妥協和協商的民主素養和能力；通過參加各種自治組織和協商會議，增強公民集體意識、責任意識以及權利保護意識；通過個人、組織與政府的協商溝通，及時了解公共政策，對政府增進信任，進一步加強對權力的監督，形成以增強黨和政府機關活力、調動人民積極性的良好政治互動氛圍。加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制，加快形成源頭治理、動態管理、應急處置相結合的社會管理機制。在全社會形成對協商民主高度認同和共識的環境，營造一種寬容、傾聽、溝通、理解和理性的協商民主氛圍。

（作者分別為東北師范大學馬克思主義學部博士研究生，東北師范大學馬克思主義學部教授；本文系吉林省社會科學基金專項課題“中國特色社會主義協商民主制度研究”的階段性成果，項目編號：JL201305）

【注釋】

①“在北京召開的21世紀論壇2010年會議上全國政協副秘書長、中國經濟社會理事會副主席楊崇匯在《亞洲社會對話與經濟社會理事會和類似組織的作用》為主題分論壇的發言”，新浪網，http：//finance.sina.com.cn/money/future/zjsdt/20100907/17188617929.shtml。

②劉曄：“公共參與、社區自治與協商民主—對一個城市社區公共交往行為的分析”，《復旦學報》（社會科學版），2003年第5期，第39頁。

③④吳樂珍：“協商民主理論與中國地方民主的實踐國際學術研討會綜述”，《浙江社會科學》，2005年第1期，第222頁，第221頁。

⑤刁康：“論作為文化的民主”，《求實》，2006年第1期，第39頁。

責編/豐家衛（實習）