政府決策民主建設(shè)功能解析與路徑選擇

沈艷華

【摘要】改革開放以來，中國政府經(jīng)歷了巨大的變革歷程。政府的決策民主是未來改革的重要方向。政府決策民主發(fā)揮著提升政府治理水平、深化民主政治建設(shè)和重塑改革動力的三重功能。未來的政府決策民主改革需要在議程設(shè)定和實(shí)際決策兩個階段共同推進(jìn)。推動決策民主能夠有效提升政府的治理能力，為深化改革和民主建設(shè)奠定基礎(chǔ)。

【關(guān)鍵詞】決策民主 政府改革 群眾路線

【中圖分類號】D6 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

在三十多年的改革歷程中，政府自身經(jīng)歷了歷史性的改革，從總體上看，政府改革可以從兩個向度來解析：從結(jié)構(gòu)上看，改革開放以來我國進(jìn)行了八次政府機(jī)構(gòu)改革，期間政府的職能部門經(jīng)歷了巨大的變化；從功能上看，政府適應(yīng)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，將功能轉(zhuǎn)換的重點(diǎn)放在了監(jiān)管和服務(wù)方面。①鑒于政府在現(xiàn)代社會生活中所發(fā)揮的巨大作用，進(jìn)一步推進(jìn)政府的改革將會對進(jìn)入攻堅(jiān)階段的改革實(shí)踐產(chǎn)生重要的促進(jìn)作用。從這個意義上講，政府改革將是未來改革總體設(shè)計(jì)中不可或缺的重要部分。

從中國政治體制改革的總體趨勢來看，不斷推進(jìn)政治體制的民主化是改革的大趨勢。改革開放以來，鑒于文化大革命所造成的歷史性悲劇，鄧小平在改革總體格局中將推進(jìn)政治體制的民主化作為改革的核心內(nèi)容。20世紀(jì)80年代，決策的科學(xué)化改革就已經(jīng)被確定為政治體制改革的內(nèi)容。隨著我國已進(jìn)入到改革的攻堅(jiān)階段，政府在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的管理過程中所面臨問題的復(fù)雜性和艱巨性也大大增加，如何進(jìn)一步提升政府管理的水平，更好地適應(yīng)我國改革發(fā)展的需要將是未來政府改革的方向。從政府自身的進(jìn)一步改革和中國政治體制民主化兩個方面綜合考慮，本文認(rèn)為，決策民主應(yīng)該成為未來政府改革的重要改革方向。這一判斷基于如下兩個方面的理由：一方面，從改革的難度來看，推進(jìn)政府決策的民主化所面臨的阻力比較小，有利于保持改革的持續(xù)性。進(jìn)入攻堅(jiān)階段的改革，所面臨的阻力也愈加明顯。在這種情況下，如何選擇一個切實(shí)可行的改革切入點(diǎn)就決定著改革能否順利的推進(jìn)。另一方面，推進(jìn)政府決策的民主化改革，其政治風(fēng)險在可控范圍之中。

政府決策民主改革的功能解析

回顧歷史，改革開放以來，我國始終將決策的民主化作為政治體制改革的重要方向。經(jīng)過三十多年的實(shí)踐，我國政府在決策的民主化方面取得了長足的進(jìn)步，有效地服務(wù)于改革開放的總體發(fā)展。②考慮到現(xiàn)階段我國發(fā)展的狀況，進(jìn)一步推進(jìn)政府決策民主的改革具有如下幾個方面的功能。

首先，政府的決策民主是政府治理復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)和社會的基本要求。改革開放以來，我國順利實(shí)現(xiàn)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型。與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代相比，市場經(jīng)濟(jì)條件下經(jīng)濟(jì)活動變得日趨復(fù)雜化，這種外在環(huán)境的變化導(dǎo)致了政府決策環(huán)境發(fā)生巨大的變化。如果說在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代，政府通過嚴(yán)格的指令性經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和生產(chǎn)資料公有制，能夠?qū)崿F(xiàn)對于經(jīng)濟(jì)活動的嚴(yán)格管控，那么在市場經(jīng)濟(jì)時代，隨著所有制結(jié)構(gòu)的多元化和市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，政府對于經(jīng)濟(jì)活動的管控程度大大降低。在這種情況下，經(jīng)濟(jì)活動隨著改革的深入變得多樣化和復(fù)雜化。伴隨經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，我國的社會結(jié)構(gòu)也隨之發(fā)生了深刻的變化。在改革開放前，我國社會呈現(xiàn)出低度的流動性，社會成員在階層之間的流動程度較低，人員的地域流動由于傳統(tǒng)城鄉(xiāng)制度的束縛近乎停滯。改革開放以來，由于傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生了根本性變化，社會領(lǐng)域的自主性被大大激發(fā)了出來。社會成員的思想觀念變得多樣化，利益結(jié)構(gòu)復(fù)雜化。社會領(lǐng)域的這種變化也導(dǎo)致了政府決策環(huán)境發(fā)生了顯著的變化。

其次，政府決策民主是推進(jìn)我國民主政治建設(shè)持續(xù)發(fā)展的重要途徑。從世界范圍內(nèi)來看，民主政治的成功實(shí)踐不是一蹴而就的，而是一個漫長而復(fù)雜的選擇過程。在看到民主政治帶來的諸多益處的同時，我們還需要看到民主政治所可能導(dǎo)致的政治風(fēng)險乃至政治動蕩。只有在符合本國國情的前提下，采取合適的改革戰(zhàn)略，一個國家的民主政治才能夠建立并持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)起來。從現(xiàn)實(shí)性的意義上，盡管實(shí)現(xiàn)民主是人類千百年來的政治理想，但是在實(shí)踐中民主的成功運(yùn)作卻需要豐富的政治智慧，選擇恰當(dāng)?shù)那腥朦c(diǎn)和改革路徑。

考慮到我國現(xiàn)階段的國情和改革所處的攻堅(jiān)階段，進(jìn)一步推進(jìn)民主政治的改革更是需要慎重設(shè)計(jì)和選擇。更具體的說，我國進(jìn)一步推進(jìn)民主政治需要在兩個難題之間保持平衡：一是保證民主政治改革的持續(xù)性，即必須持續(xù)不斷地推進(jìn)民主政治的改革進(jìn)程，使之不陷于停滯狀態(tài)；二是保證民主政治的改革在確保政治穩(wěn)定和規(guī)避政治風(fēng)險的前提下進(jìn)行。只有同時實(shí)現(xiàn)上述兩個任務(wù)，我國的民主政治改革才能取得最佳的結(jié)果。從這個意義上講，推進(jìn)政府決策民主是現(xiàn)階段我國民主政治改革的十分合適的路徑。具體而言，推進(jìn)政府決策民主的改革相比于其他的改革方案，具有如下三個優(yōu)點(diǎn)：第一，決策民主能夠保持政治體制的延續(xù)性和民主改革的可控性，有效降低改革的不確定性和政治風(fēng)險。任何改革都會面臨著風(fēng)險，政治體制改革尤其如此。推進(jìn)決策民主改革是在現(xiàn)有的制度框架下，在政府政策過程中積極發(fā)揮民主的功能，這能夠維持制度框架的穩(wěn)定性，同時改善現(xiàn)階段決策的不足，從總體上看，改革的風(fēng)險被降到最小的程度。第二，決策民主能夠提高政府政策的科學(xué)化水平，從而有助于政府治理水平和合法性的提升。決策民主的著眼點(diǎn)在于提升決策過程中的民主程度，將政策過程中相關(guān)利益群體的訴求和意見納入到政府決策過程中，使得決策結(jié)果更加合理和科學(xué)。對于政府的治理活動而言，高質(zhì)量的政策是實(shí)現(xiàn)善治的重要基礎(chǔ)；而決策民主就是提高決策質(zhì)量的前提。從這個角度而言，決策民主對于提升國家的治理水平，增強(qiáng)政府的合法性具有積極作用。第三，政府決策民主注重政治實(shí)踐過程，能夠進(jìn)一步提高官員和民眾的民主觀念，促進(jìn)民主游戲規(guī)則的形成，為民主政治的發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的思想基礎(chǔ)。

最后，政府決策民主是改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段重塑改革動力的重要方式。經(jīng)過三十多年的改革，我國已經(jīng)進(jìn)入到改革的深水區(qū)，改革難度大大增加，改革的前景也具有了一些不確定性。具體而言，改革面臨著三個方面的難題。首先，三十多年的發(fā)展已經(jīng)事實(shí)上形成了各個不同階層或群體的利益格局，換言之，我國現(xiàn)階段的利益結(jié)局已經(jīng)慢慢穩(wěn)固下來。如果說改革開放初期，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的利益格局被不斷地破除，那么現(xiàn)階段，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制而確立的新的利益格局正在形成之中。③可以說，逐步成型的利益格局一定程度上會成為未來的進(jìn)一步改革不可忽視的阻力；而改革能夠具有持續(xù)性則在相當(dāng)程度上取決于能否克服已有利益格局的阻礙作用。第二，在利益格局逐步固化的基礎(chǔ)上，各個社會群體的階層觀念或身份認(rèn)同也日趨明確。這種日趨固化的階層或身份認(rèn)同事實(shí)上對于進(jìn)一步的改革構(gòu)成了文化觀念層面的阻力。近年來，日趨固化的階層同樣在思想觀念層面進(jìn)行著再生產(chǎn)的過程。在社會的精神生活領(lǐng)域，我們不難發(fā)現(xiàn)不同階層之間的巨大差異和各自階層之間的認(rèn)同。第三，正如有研究所發(fā)現(xiàn)的，階層自身的再生產(chǎn)趨勢也越來越明顯，階層身份的沿襲也開始出現(xiàn)。④綜合上述三個方面不難看出，進(jìn)入攻堅(jiān)階段的改革正在面臨著一些新形成的阻力。面對這種情況，如何凝聚改革的共識，重塑改革的動力是現(xiàn)階段深化改革的重中之重。

政府決策民主改革的路徑選擇

在明確了決策民主的重要功能基礎(chǔ)上，如何更加有效地推進(jìn)政府決策民主的實(shí)現(xiàn)是一個實(shí)踐層面的難題。本文認(rèn)為，我們可從政策過程中的兩個階段來推進(jìn)政府決策民主：議程設(shè)定階段和實(shí)際決策階段。

議程設(shè)定階段。所謂議程設(shè)定，指的是某個公共問題引起了政府的關(guān)注并進(jìn)入到政府議事日程之中。在實(shí)際的日常社會生活中，通常存在著難以計(jì)數(shù)的公共問題，這些問題數(shù)量眾多，紛繁復(fù)雜。但是通常只有少數(shù)的問題引起了政府的關(guān)注，而只有更少的問題最終進(jìn)入到政府決策的議事日程之中。⑤不少國家出現(xiàn)了治理危機(jī)或治理失敗，從這個角度來看，就是政府在議程設(shè)定方面存在著嚴(yán)重缺陷，導(dǎo)致了大量的社會問題和矛盾并沒有得到政府的重視并進(jìn)入到政策議程之中。造成這種狀況的原因是多方面的，一種情況是政府政策議程設(shè)定被少數(shù)利益集團(tuán)所把持，這導(dǎo)致了真正和緊迫的公共問題難以進(jìn)入到政府的議事日程之中，或民眾的利益訴求難以充分表達(dá)出來并被政府吸納進(jìn)入議事日程。另一種原因是政府自身的結(jié)構(gòu)體系與社會壓力之間存在著體制上的障礙，亟待解決公共問題和民眾訴求難以被政府感知并訴諸公共政策。上述情況的出現(xiàn)，都會導(dǎo)致政府的議程設(shè)定出現(xiàn)嚴(yán)重的問題，導(dǎo)致政府治理的失敗。要解決議程設(shè)定存在的上述問題，最為根本的解決方式就是提升議程設(shè)定階段的民主化水平。通過民主程度的提升，讓真正的公共問題充分表達(dá)出來，這樣使得民眾的利益訴求得以表達(dá)并被政府議程設(shè)置所整合起來，從而形成較強(qiáng)的政策動力，推動科學(xué)合理的政府決策的形成。

從上述討論不難看出，推進(jìn)政府決策的民主建設(shè)首要的任務(wù)是在議程設(shè)定階段提升民主的水平。具體而言，可以從如下兩個方面入手加以推進(jìn)。一方面，充分發(fā)揮現(xiàn)有的人民代表大會和政治協(xié)商會議在議程設(shè)定方面的作用。從政治學(xué)理論上講，人民代表大會是我國的代議機(jī)構(gòu)，在政治過程中，人民代表大會發(fā)揮著收集民意和表達(dá)民意的政治功能。政治協(xié)商會議是我國政治生活中參政議政的重要機(jī)構(gòu)，為各級政府的治理活動提供了重要的政策咨議職能，其同樣能夠發(fā)揮表達(dá)民意的作用。近年來，人民代表大會和政治協(xié)商會議發(fā)揮著越來越積極的作用。政府的諸多政策議程是由它們發(fā)起的或 發(fā)揮著重要的影響。在未來，人民代表大會和政治協(xié)商會議在影響政府議程設(shè)定方面的功能還具有比較大的提升空間。在這方面，我國的人大和政協(xié)制度在機(jī)構(gòu)的專業(yè)化、職能的提升、代表和委員的專任化等等方面，都具有較大的改革空間。通過這些改革，我國的人大和政協(xié)能夠在政府議程設(shè)定方面發(fā)揮更加積極的作用。

另一方面，更加有效地發(fā)揮媒體尤其是新興媒體的功能，讓媒體成為一個啟動議程設(shè)定的重要動力。在現(xiàn)代政治生活中，媒體發(fā)揮著不可或缺的作用。由于其及時性的特征，媒體關(guān)注的問題能夠在短時間內(nèi)吸引住公眾的注意力，對于政府形成相當(dāng)?shù)膲毫Γ瑥亩龑?dǎo)某個公共問題盡早被政府感知并進(jìn)入到政策議程。從實(shí)際的功能上看，媒體已經(jīng)成為表達(dá)民眾意見和訴求的重要平臺。因此，發(fā)揮媒體的功能能夠更加有力地推進(jìn)議程設(shè)定的民主化建設(shè)。縱觀近年來重大決策的落實(shí)，媒體的集中關(guān)注和深度報道事實(shí)上發(fā)揮著巨大的推進(jìn)作用。在未來推進(jìn)決策民主化的改革中，進(jìn)一步提升媒體的作用是重要的改革方向。

實(shí)際決策階段。實(shí)際決策階段指的是某個問題已經(jīng)進(jìn)入到政府的議事日程之上，政府對此已經(jīng)形成了相應(yīng)的政策意向并形成了可供選擇的政策方案，在這些備選方案中選擇最優(yōu)的方案。在這個階段，決策民主同樣需要加以推進(jìn)。在這個階段更加充分的發(fā)揚(yáng)民主才能夠使得最終的決策最大限度地符合民意。具體而言，實(shí)際決策階段的決策民主需要從如下三個方面進(jìn)行。

首先，加強(qiáng)實(shí)際政府決策過程中的民主討論和協(xié)商程度。從政策過程的角度看，盡管對于某個公共問題的關(guān)注已經(jīng)進(jìn)入到政府的政策議程之中，但是這不等于最終決策的形成。在最終決策形成之前，各個不同的備選方案之間需要進(jìn)行廣泛而深入的討論，相關(guān)的利益群體之間仍然要進(jìn)行頻繁的協(xié)商或妥協(xié)。只有通過上述民主的討論和協(xié)商過程，才能夠在決策備選方案中選擇出最優(yōu)的決策方案。

其次，提高政策審議的透明和開放程度，避免部門利益對于政府決策的干預(yù)和扭曲。民主政治要求政治決策過程保持透明和開放，確保民眾的知情權(quán)和表達(dá)權(quán)。從公共選擇理論的角度看，政府作為一個復(fù)雜的科層體系，在日常運(yùn)轉(zhuǎn)的過程中其自身會形成特定的觀念和利益。在政府決策的過程中，避免政府部門觀念和利益對于決策的影響是至關(guān)重要的。對于我國而言，這一點(diǎn)值得我們關(guān)注。由于在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代我國經(jīng)歷了全能政府的發(fā)展階段，在政府與市場的關(guān)系，政府與社會的關(guān)系方面，政府都具有決定性的影響。改革開放以來，盡管政府職能進(jìn)行了轉(zhuǎn)型和調(diào)整，機(jī)構(gòu)進(jìn)行了裁撤和精簡，但是政府決策的過程中部門利益的影響還是直接或間接在發(fā)揮著作用。⑥在實(shí)際決策的過程中，各部門常從自身利益出發(fā)，而不是從公共利益出發(fā)，這直接影響到?jīng)Q策民主的程度，并最終破壞了政府決策的質(zhì)量。從這個意義上講，推進(jìn)政府民主決策就是要積極破除部門利益的樊籬，確保政府決策的公共性。從實(shí)踐層面看，進(jìn)一步推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)的改革和職能的轉(zhuǎn)換是解決上述問題的根本之道。

最后，在政府決策過程中踐行群眾路線，深入群眾之中了解群眾的反饋，用群眾的意見修正和完善已有的決策，提高群眾對于政府決策的滿意度。群眾路線是黨執(zhí)政興國的重要法寶，是中國革命實(shí)踐中的優(yōu)良工作作風(fēng)。從決策的角度看，群眾路線不僅僅是一種執(zhí)政理念和執(zhí)政方式，同時也是一種決策的方式。這種決策方式實(shí)現(xiàn)了決策者走出官僚體系和將政策過程中利益相關(guān)者請進(jìn)官僚體系，能夠有效確保決策相關(guān)信息的傳輸和回饋，從而提高決策的質(zhì)量。⑦在政府進(jìn)行實(shí)際決策的過程中，踐行群眾路線是推進(jìn)決策民主的重要方式。政府決策者不能僅僅在辦公室規(guī)劃決策，也不能僅僅被動地等待著群眾的利益表達(dá)，更應(yīng)該積極主動地走出去，深入到基層民眾之中，了解民眾的偏好和利益訴求，將其轉(zhuǎn)化為政府的政策。這種主動深入民眾而不僅僅被動等待著民眾的訴求，是群眾路線對于政府決策民主的重大啟示。

綜合上述的分析，本文認(rèn)為，政府民主決策需要在議程設(shè)定和實(shí)際決策兩個階段共同努力，來推進(jìn)我國政府決策的民主建設(shè)。從根本上講，只有更好地提高政府民主決策的水平，我國政府的治理能力才能夠隨之提升，從而為深入推動改革創(chuàng)造更好的制度條件。

（作者單位：南京林業(yè)大學(xué)南方學(xué)院）

【注釋】

①彭國甫：“當(dāng)代中國政府機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變”，《湖南社會科學(xué)》，2000年第2期，第32～34頁。

②周光輝：“當(dāng)代中國決策體制的形成與變革”，《中國社會科學(xué)》，2011年第3期，第101～120頁。

③孫立平：“利益關(guān)系形成與社會結(jié)構(gòu)變遷”，《社會》，2008年第3期，第7～14頁。

④鄭輝，李路路：“中國城市的精英代際轉(zhuǎn)化與階層再生產(chǎn)”，《社會學(xué)研究》，2009年第6期，第65～86頁。

⑤徐增輝，劉志光：“政策議程設(shè)置的途徑分析”，《學(xué)術(shù)研究》，2009年第8期，第60～65頁。

⑥石亞軍，施正文：“我國行政管理體制改革中的‘部門利益’問題”，《中國行政管理》，2011年第5期，第7～11頁。

⑦王紹光：“不應(yīng)淡忘的公共決策參與模式：群眾路線”，《民主與科學(xué)》，2010年第1期，第47～49頁。

責(zé)編 /許國榮（實(shí)習(xí)）