人大代表當選資格及履職能力提升

徐英蘭

【摘要】完善人民代表大會制度是我國人民民主專政國家本質的要求，而這其中人大代表當選資格和履職能力的完善是一個關鍵問題。完善我國人大代表當選資格主要應對代表候選人的年齡、居住期限、教育程度做出必要的要求，同時應在選舉中設置對代表候選人履職能力的事前測試環節等措施，來直接或間接地促使人大代表的履職能力得以提升。

【關鍵詞】人大代表 當選資格 履職能力

【中圖分類號】D911 ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

我國的國家性質是人民民主專政，即人民是國家的主人，為體現這種國家本質、實現人民當家作主，我國采取了最適宜我國國情的政權組織形式—人民代表大會制度。經人民選舉產生的各級人民代表大會，作為各級國家權力機關，發揮著管理國家事務和社會事務的重要職能，人大代表作為其中的一份子，代表人民具體行使國家權力。所以，人大代表當選資格及履職能力，既關乎我國人民民主專政的國家本質能否被有效實現，同時也是完善我國人民代表大會制度的重要環節。

人大代表當選資格與其履職要求不相適應的情形

缺少必要的年齡限制。人大代表的當選資格是指當選人大代表的基本條件和要求。我國選舉法規定，年滿18周歲、未被剝奪政治權利的我國公民享有選舉權和被選舉權，即具有人大代表的當選資格。這雖然體現了選舉權的普遍性原則，但其實被選舉權和選舉權的資格要求還是應當有所區分的。因為，在代議制民主下，公民的被選舉權往往意味著更多的責任擔當和能力要求，一旦當選為人大代表，就肩負著代表人民行使國家權力的使命，要想有效地反映和實現民意訴求，必須對其有一定的社會經驗閱歷及良好的表達溝通能力等要求，一般來說，達到一定的年齡才能夠具備與人大代表履職要求相匹配的素質能力，而18周歲的年齡下限要求過低，不利于人大代表更好地履職。此外，我國選舉法也沒有對人大代表的年齡上限作出規定，一些年長的代表由于體力、思維能力的退化，也會制約其履職效果，比如一些議案的提出需要經過代表多次親身實地調研才會具有科學性，而年長代表可能會不適應辛苦的調研工作或者根本無法做到，相應地提出的議案現實針對性和質量也必然不佳。

缺少必要的居住期限限制。根據我國選舉法的規定，是否享有選舉權和被選舉權，并沒有居住期限的要求。這樣一來，就有可能出現制約代表履職效果的問題。比如在直接選舉中，由于沒有居住期限的限制，按照居住狀況劃分選區產生的代表有可能并非是該選區長久持續性居住的居民，因而一旦當選，對所在選區的情況也不一定真正熟悉和了解，還有可能居住狀況并未真正穩定下來而使其不能安心地履行代表職責，這些都會使其“代表性”和履職效果因此而相應地大打折扣。

缺少必要的教育程度限制。我國選舉法在規定公民享有選舉權和被選舉權資格條件時，用了九個“不分”，其中包括不分教育程度，也就是說當選人大代表并沒有作教育程度的限制。然而，人大代表的“代表性”核心內涵是對人大代表履職能力的要求，即人大代表能夠反映并實現其所代表的“一方民眾”的意愿和利益訴求。如果對其教育程度不作出必要的、一定的限制，會明顯地影響到代表的“代表性”和履職效果，因為準確有效地匯集反映民眾訴求、通過人大的工作機制和平臺解決問題是需要人大代表具備良好的溝通能力、表達能力、分析歸納能力、科學調研的能力、文字寫作能力等履職能力要求的，這些往往需要經過一定教育程度的積累和訓練。

缺少必要的履職能力測試。任何職業或工作崗位的入職及上崗，都有對從業者應具備的與該職業或工作崗位相關的能力素質要求，一般而言，都會通過一個入職或者上崗前的測試，對其是否具備從業相關的基礎能力素質進行事前的把關與考核，例如公務員考試就是對初任公務員入職前的相關知識、能力及素質的測試。然而，我國選舉法及相關法律并沒有規定人大代表入職前的履職能力測試。這樣，就會使得選舉人大代表具有一定的盲目性，因為沒有實際了解代表候選人履行代表職責的能力就進行投票選舉，這樣不僅一些代表候選人當選后不能很好地適應代表工作，久而久之，還會使選民或代表的政治參與熱情受到影響。

人大代表在履職過程中的主要問題

履職的責任意識不足。首先，在人大開會期間，有一些人大代表對人代會的認識不正確，態度不重視，認為人大開會是走過場，常常是“身在曹營心在漢”，心不在焉地看會聽會，不發一言，或者即使發言也是言之寥寥、人云亦云。更有一些代表意識不到自己的代表身份和職責所在，把參加人大會看作負擔。其次，在人大閉會期間，不積極開展、參與代表活動，常以工作忙沒時間、在外出差等各種理由逃避推脫其本應履行的代表職責。其三，代表聯系選民原選舉單位次數少且深入實際調研少。相當一些代表不愿意真正抽出時間傾聽選民或原選舉單位對代表工作的意見，也不愿深入實際調研、探尋民眾有哪些利益訴求以及解決事關民眾重大利益問題的對策和措施，這都反映出人大代表履職責任意識和代表意識的欠缺。

履職必備的能力欠缺。人大代表肩負著為民代言、為民請命的重要職責，面對眾多需要解決的問題，首先解決民眾最為關注而且事關其重大利益的問題，而往往這些問題都是比較尖銳突出、經年積攢下來的難題，要解決這些問題不僅要下大功夫，還要具有相應的能力。具體到人大代表的工作來看，深入實際調研走訪以及與其他代表溝通達成共識要具有較強的語言表達能力和溝通能力，提出高質量的議案需要有縝密的邏輯思維能力和較強的文字寫作能力，審議議案需要具有一定的經驗和知識的積累以及分析推演的能力等等。然而，實際情況是有些人大代表的履職能力還比較欠缺。

履職的時間和物質條件得不到充分的保障。我國人大采取兼職代表制，理論上講，從群眾中來到群眾中去，有利于代表聯系群眾、不脫離群眾，便于人大代表開展工作，但實際來看卻存在問題，主要表現為代表履職的時間和物質條件得不到保障。首先，代表深入群眾深入實際調研走訪的時間得不到保障。人大代表作為各個領域及行業的優秀代表，其主職工作一般都比較繁忙，很難再抽出時間做人大代表的工作調研，而且從其本身的思想意識中一般也是把人大代表的工作當作自己的副業，在不影響其主職工作的前提下才去做。其次，代表履職所需的物質條件得不到保障。目前只有對人大代表在開會時的時間和物質上的保障，閉會時人大代表的履職活動在這兩方面的保障明顯不足。

履職的有效監督及追責機制缺失。有些人大代表在履職的時候主動積極性不高，主要是因為針對其履職情況和表現并沒有一個具體的考核評判標準和監督獎懲措施，可以說，代表“怎么做”、“做多少”全憑良心，不會過多擔心履職不充分、不到位的責任承擔問題。這就造成了這樣的代表履職景象：在人大閉會期間甚少開展履職活動;在人大開會時間也只是看會聽會少發言不發言，提議案也是走走形式，代表意識和履職意識明顯不夠。歸根結底，就是緣于代表履職的有效監督及追責機制缺失，也就是說，人大代表在履職的時候，如果沒有一種已經為其所預知的、一旦失職或履職不到位其所應承擔某種確定性的不利后果的潛在警示和威懾，就會對履行代表職責產生懈怠甚至無所顧忌，更遑論人大代表代表人民了。

人大代表當選資格的完善及履職能力的提升

人大代表當選資格的完善。第一，適當提高代表候選人的年齡下限并設定年齡上限。人大代表職位的特殊性，決定了當選人大代表必須要有一定的年齡要求。代表年齡過低，尚不具備一定的閱歷和社會活動能力，對事物的判斷和處理難免有失偏差;代表年齡過高，在體力、思維能力及工作方式等方面有可能會不適應對人大代表的工作要求。因而，對人大代表候選人的年齡應當適當提高年齡下限并設置年齡的上限，具體說，可將年齡限定在23周歲以上，60周歲以下。23周歲的年齡下限，是因為一般這個年齡是大學本科畢業時的年齡，往往這個時候的人具備一定的教育程度水平、生活閱歷經驗以及初步的社會活動能力，基本符合擔當人大代表的資格條件;而60歲的年齡上限，是因為這個年齡是國家法律規定的退休年齡，從另一個側面也說明一般來講人到了60歲身體的自然機能已經開始退化，其工作效率和效果都會受到影響，因此定這個年齡為上限年齡比較合理。

第二，規定直接選舉中按照居住狀況劃分選區產生的代表候選人，應在該選區居住達到一定期限。直接選舉中，如果人大代表不是在這一選區長久性持續居住的居民，那么難免在履職的時候因對所在選區的地方特點體察不充分而會有考慮不到地方或者失察之處。鑒于此，有必要對直接選舉中按照居住狀況劃分選區產生的代表候選人作一定居住期限的要求，比如可以考慮5年的居住期限要求，因為5年恰恰是目前我國各級人大任期的時間，這也說明一般在5年內是能夠對一個地區的地情及民情民意的狀況有一個基本的了解，而且最好再對代表候選人作具有相應地區房屋產權或者戶籍的要求，因為這會使代表候選人心無旁騖地投入代表的工作中，對增進代表履職的積極性和效果非常有益。

第三，規定對代表候選人教育程度的基本要求。對代表候選人作一定的教育程度要求是必要的，有助于確保其當選后的履職效果。根據我國目前經濟社會發展水平和教育普及程度，結合人大代表履職所需的知識、能力和素質要求，可規定我國人大代表候選人的受教育程度為大學本科及以上文化水平。也就是說，代表候選人要有受過高等教育的經歷并且順利完成受教育任務獲得相應學歷學位。因為只有經過高等教育相對系統的培養訓練，才會使其眼界、知識、能力與素質更加符合人大代表的履職要求。

第四，增設代表候選人履職能力測試環節。通過完善選舉法規定，在代表候選人環節，設置一個履職能力的測試環節，對初步遴選出的代表候選人借此做進一步的篩選，目的既是為了保證人大代表履職的效果，更是為人民利益負責的一種必須的制度設置和要求。具體的測試內容和辦法，應圍繞人大代表履職所應具備的能力來設計，比如科學調研的能力、縝密的邏輯思維能力和分析問題的能力、語言文字表述能力、對現行政策法律規定的掌握和運用能力以及從問題表象透析問題實質的能力等等。在人大代表當選前融入這一程序環節非常的重要，它是對推薦代表候選人環節局限性的有效彌補。

人大代表履職能力的提升。第一，建立健全代表與選民或原選舉單位定期聯系和匯報工作的機制，以增強人大代表的代表意識，同時促進人大代表的履職能力在實踐中得到鍛煉和提升。“代表增強代表意識是做好代表工作必備的前提條件，也是代表能積極履職的思想動力。”①人大代表要增強代表意識，最關鍵的一點，就是要建立健全代表與選民或原選舉單位定期聯系和匯報工作的機制，具體應包括：代表多長時間或者具體什么時間與選民或原選舉單位聯系及匯報工作;聯系及匯報工作至少需要多少選民或原選舉單位的代表參加;聯系及匯報工作的方式應以“面對面”為主，電話、郵件、傳真及網絡電子通訊等方式為輔;聯系及匯報工作的內容包括代表向選民或原選舉單位匯報其近期開展代表工作的情況，選民或原選舉單位聽取匯報工作后對代表提出的意見建議，以及代表履職不到位或者失職情況下的追責程序和措施。

第二，加強人大代表的教育培訓，提高代表履職所應具備的能力。人大代表履行職責、處理問題，除需具備必要的讀寫、溝通及分析能力外，還要具備一定的參政議政能力及政治素養，以及較為寬廣的知識涉獵，尤其是通曉一定的法律知識。而目前我國人大代表多是在某一領域表現出色，知識構成專而不廣，所以對人大代表進行教育培訓非常必要。具體可采取集中培訓和個別針對培訓兩種方式。前者是指因地制宜、因事制宜地梳理代表履職中可能用到的相關知識、調研方法、溝通技巧、社會經驗及常識等，對人大代表在其任職之初開展相應的集中培訓，以使其具備履職的基本能力。后者是指針對個別代表欠缺的履職能力或在履職中容易出現的問題，對其所做的針對性培訓。通過對代表的教育培訓，“讓代表真正成為人民利益的代表，成為民意的重要管道”②。

第三，逐步增加各級人大專職代表的人數和比例，為代表的履職時間和物質條件提供更為充分的保障，也使代表積累更多的履職經驗和增強其履職能力。鑒于兼職代表制弊端，我國應逐步增加各級人大中專職代表的比例和人數，從代表履職的時間和物質條件方面來保證代表履職的效果。推行代表專職化，避免了兼職代表制下代表的主職工作與代表工作的時間沖突，有助于代表全身心地投入并做好代表工作。同時，專職代表制會讓人大代表有較為穩定的工資收入以及履職所需的其他物質保障，能夠讓人大代表具有更強的職業榮譽感，也更有動力去履行好代表的職責。此外，“要實現人大代表的專職化，就必須逐步建立和完善專職代表任職保障制度，為代表的履職提供必要保障”③，比如應明確代表工作經費的來源，代表的工資收入標準以及履職所需的其他物質保障標準，代表履職的場所和機構設置，代表的工作制度和獎懲考核制度等。

第四，強化對代表的監督和追責制度，以促使代表履職責任意識的增強和履職能力的提升。“有權必有責”是對國家權力行使的一個原則要求，人大代表作為國家權力機關的一份子自然也不例外。我國選舉法盡管規定選民及原選舉單位對所選出的代表享有監督權和罷免權，但由于該規定比較原則，沒有其他配套法規將其具體化以落到實處，因此實踐中人大代表懈怠履職甚至不作為的現象并不鮮見。所以，應該強化對代表的監督和追責制度，一方面，對人大代表每年或者一定時期需要完成的工作設定明確具體的標準，并通過代表向選民或原選舉單位匯報工作來定期進行考核，對于履職不到位或者不作為的代表應給予警示或者罷免，并與其職務職級、待遇問題等進行掛鉤。對明顯欠缺履職能力以及因主職工作繁重或身體條件不適宜繼續履行代表職務的及時予以更換。

總之，完善人大代表的當選資格，是對人大代表履行好職責的一種事前保障，而提升人大代表的履職能力，則是確保我國人民當家作主政權本色恒久性和真實性的重要要求。只有人大代表的履職能力與其職責要求相匹配，才會實質性地有力推動我國社會主義民主政治和法治建設的不斷發展。

（作者單位：中共遼源市委黨校）

【注釋】

①宋葉：“區級人大代表的結構與素質研究—以上海市虹口區為例”，復旦大學碩士學位論文，2008年。

②蔡定劍：“論人民代表大會制度的改革和完善”，《政法論壇》（中國政法大學學報），2004年第11期。

③殷煥舉，李曉波：“人大代表資格審查工作需要研究的幾個問題”，《科學社會主義》，2011年第8期。

責編 / 張蕾