中國人口政策如何走出困局？

章美錦

一九七九年初春，鄧小平提出，要規(guī)定一些政策，通過立法，以限制人口增長。李先念在向陳云介紹“最好一個，最多兩個”的生育政策時，陳云回答說：“再強(qiáng)硬些，明確規(guī)定‘只準(zhǔn)一個’。準(zhǔn)備人家罵斷子絕孫。不這樣，將來不得了。”那時我國人口不到十億，國家領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)認(rèn)識到，如果不采取強(qiáng)硬措施，降低人口生育率，整個社會將面臨難以應(yīng)付的人口局面。隨后，以一胎化為標(biāo)志的計(jì)劃生育政策，于一九八二年初被確立為基本國策。

可以想象，在一個素來崇尚人丁興旺的傳統(tǒng)文化氛圍中，推行這樣的計(jì)劃生育，執(zhí)行機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了怎樣的篳路藍(lán)縷，他們的工作被莫言寫進(jìn)了小說《蛙》，今天看來，那些手段和方式的確有欠妥當(dāng)，也有粗暴和野蠻之處。在民眾的印象中，計(jì)生人員都是些冷酷無情的人，無論是查環(huán)查孕，還是強(qiáng)行墮胎和強(qiáng)制結(jié)扎，哭天搶地中他們毫不動容。如今大數(shù)據(jù)時代，“衛(wèi)計(jì)委”恐怕是最多惡評和鮮有點(diǎn)贊的一個政府部門，他們有委屈，卻有苦難言。推行計(jì)劃生育之艱苦卓絕，不亞于一場曠日持久的戰(zhàn)爭。它不是要以人民為敵，但人民與它交惡。它給整個國家從而給人民帶來了莫大的益處，但個人得失的計(jì)較忽略了它的千秋功績。

計(jì)劃生育究竟在多大程度上改變了我國的人口形勢，一組簡單的數(shù)據(jù)足以說明。一九八二年，新中國成立后第三次人口普查（時點(diǎn)是六月三十日）錄得總?cè)丝?0.08億，比一九四九年增加4.67億，即增長了86.12%，三十二年（一九四九至一九八二）的年均復(fù)合凈增長率約為2.02%。此后二十八年（一九八二至二0一0），人口高速增長得到了明顯控制，二0一0年第六次人口普查時（時點(diǎn)是十月三十一日），總?cè)丝谑珍?3.40億，雖然增加了3.32億，但增長率降低到32.89%，年均復(fù)合凈增長率約為1.10%，只是前三十二年的二分之一左右。假如不實(shí)施一胎化，而又沒有其他引導(dǎo)國民少生優(yōu)育的有效方法，我國總?cè)丝趧荼卦谶M(jìn)入二十一世紀(jì)時或已突破二十億大關(guān)。

目前中國步入低生育水平階段，主要是強(qiáng)制性人口政策迫降的結(jié)果，是否已經(jīng)成為人口發(fā)展新常態(tài)，人口再生產(chǎn)是否具備了可以信賴的自我約束機(jī)制，尚待進(jìn)一步觀察，衛(wèi)計(jì)委對此并沒有十足把握。依照人口發(fā)展的自然邏輯，從零歲算起，增加人口只需二十年，而減少人口至少需要六十年，減少人口所需時間是增加人口的三倍，這就是為什么即使總和生育率維持在簡單再生產(chǎn)水平（即人口更替率）以下，我國總?cè)丝谝惨奖臼兰o(jì)中期才會出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)（負(fù)增長）。衛(wèi)計(jì)委有理由擔(dān)心，人口政策一旦放松限制，民眾被壓制的生育意愿所積累的反彈勢能，很可能令控制人口增長的長期目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

然而，來自民眾方面要求放松生育限制的呼吁如此之強(qiáng)烈，越來越多的人口學(xué)者和公共政策專家也自覺成為民眾的代言人，盡管大部分聲音聽起來，更像是在似是而非的問題上興師問罪。比如，人口紅利的消失，被歸咎于計(jì)劃生育。人口紅利曇花一現(xiàn)，并非因?yàn)槿丝谠鲩L受到了限制，而是制造業(yè)初期粗放式野蠻增長，迅速耗盡了國際產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)移所提供的發(fā)展機(jī)會和廉價勞動力的比較優(yōu)勢，表明現(xiàn)在我們必須轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，推動萬眾創(chuàng)新，不能再依賴人口紅利。又比如人口老齡化問題，被渲染得杯弓蛇影。而實(shí)際上，不管人口結(jié)構(gòu)如何，二十億人口的社會負(fù)擔(dān)，總是比十億人口要大一倍，因?yàn)闊o論年輕人口的比例多高，他們終究會老。計(jì)劃生育使得人口形態(tài)沒那么風(fēng)華正茂，卻從根本上減輕了社會養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，假如繼續(xù)多生多育，只會陷入惡性循環(huán)中去。

中央政府也許始料未及，還沒有哪一個問題，能像人口問題這樣，讓決策機(jī)構(gòu)進(jìn)退失據(jù)、左右為難。二0一三年十一月十五日，中共中央做出決定，堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國策，啟動實(shí)施一方是獨(dú)生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策。讀到消息的那一刻，我便預(yù)感到，生育管制一旦開始松弛，口子只會越開越大。不到兩年，媒體就傳出風(fēng)聲：國家衛(wèi)計(jì)委正在醞釀全面放開二胎。而待到二胎全面放開之時，我相信，徹底放開生育限制就不會是多么遙遠(yuǎn)的事情了。衛(wèi)計(jì)委究竟怎么想的，我不知道。但在千里之外，我也能感受到他們的壓力，他們的困惑和尷尬，以及他們的舉棋不定。

表面上看，中國人口政策的困境在于，公眾（或個人）與政府在人口問題上始終無法達(dá)成共識。計(jì)劃生育的宗旨，是要控制人口總量，從社會發(fā)展的全局出發(fā)，平衡人口與資源、人口與環(huán)境以及人與人之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，其合理性依據(jù)，是我國人口過多這樣一個基本判斷。然而，中國人口真的多嗎？

日本以彈丸之地，簇?fù)?.28億人口，人口密度是我國的2.45倍，相對來說，日本難道不是人口更多嗎？我國地大物博，幅員遼闊，國土面積是日本的25.95倍，“中國的國土上完全可以承載25.95×1.28=33.2（億）人口！”（張會杰：《以日為鑒：中國人口問題的另一解讀》，《讀書》二0一三年第十一期）而另一個鄰國印度，二0一四年總?cè)丝谶_(dá)到12.48億，目前生育率高于我國，用不了多久，印度勢必超越中國，成為世界第一人口大國。你可以說，超過就超過唄，奧林匹克的口號是“更快、更高、更強(qiáng)”，干嗎非得跟人家比“更多”呀？問題是，無論日本還是印度，其國民可以自由生育，而人口未見得更多的中國，為什么非要堅(jiān)持計(jì)劃生育？

一國人口之多寡，并不是絕對的數(shù)量概念，與別國橫向比較，往往因?yàn)閲椴煌櫞耸П恕５翢o疑問，任何時候，任何一個國家，肯定存在一個適度人口的尺度。什么是適度人口？適度人口是一種理想人口，我把它界定為某種生存狀態(tài)下的人口。我國的適宜人口應(yīng)當(dāng)是這樣的人口：是使所有學(xué)齡兒童都能不折不扣地接受義務(wù)教育的人口，是所有校舍堅(jiān)固耐用、學(xué)習(xí)條件可以媲美政府辦公場所的人口;是所有勞動人口都能充分就業(yè)并享有安全生產(chǎn)保障的人口，是破除了戶籍歧視、隨處隨地就醫(yī)入保，用不著顛沛流離、候鳥一樣遷徙的人口;是廢除了歧視性多元養(yǎng)老體制，全體工作者免除了后顧之憂，老有所依，是按照社會保障基金的現(xiàn)有能力，量力而行，能夠充分實(shí)現(xiàn)社會養(yǎng)老的人口。假如我們的國力和制度安排，在相當(dāng)長的時期內(nèi)，還做不到這一點(diǎn)，那么，有計(jì)劃地控制生育率，甚至減少人口總量，就仍不失為明智之舉。

理解公共政策，需要訴諸集體理性。這種集體理性是指，只有當(dāng)個人純?nèi)徽驹谏鐣慕嵌让鎸矄栴}時所產(chǎn)生的認(rèn)知。推行公共政策的困難在于，民眾的行動是以個人偏好（或利益）的計(jì)較為依歸的，政府既不能指望也無法要求民眾換位思考，例如，在國家看來，實(shí)施人口戰(zhàn)略，促使我國人口發(fā)展接近適度人口規(guī)模，有利于改善人民群眾的生活方式，有利于人口的健康和文明，有利于國家的繁榮和強(qiáng)盛。然而，個人或家庭在做生育安排時，不太可能這樣去考慮問題。那么，政府應(yīng)該采取什么樣的措施去推進(jìn)人口政策，政府與民眾之間有沒有可能在計(jì)劃生育上達(dá)成共識？

一胎化（確切地說，農(nóng)業(yè)人口是一點(diǎn)五胎）政策在控制生育率方面幾乎到了極致，可以說是人類歷史上從未有過的速效藥方或雷霆手段。盡管許多家庭在沒有生育限制時也會只生一個孩子，但當(dāng)一胎化成為單項(xiàng)選擇時，所有情形便都成了強(qiáng)制性措施的結(jié)果，完全失去了個人意愿的影蹤。在這種情形下，計(jì)劃生育政策根本不可能抵達(dá)集體理性的彼岸，因?yàn)橹苯酉拗粕姆绞剑÷粤斯娬J(rèn)知的中間環(huán)節(jié)，阻斷了通往理性共識的道路。因此，民眾對計(jì)劃生育的普遍不滿，也就是完全可以預(yù)料的結(jié)果。

我國長期控制人口增長的必要性依然存在，計(jì)劃生育作為一項(xiàng)基本國策，不能在國民和國家訴求之間的抵牾中風(fēng)雨兼程，而必須謀求公眾對這項(xiàng)公共政策的理解和認(rèn)同，這不僅是必要的，而且也是可能的。在一個講究契約精神的法治社會里，必定存在某種可能性，使得政府公共政策的實(shí)施，在不違背民眾個人意愿的情況下，能夠促成令整個社會集體受益的契約成果。盡管受到傳統(tǒng)文化和陳舊習(xí)俗的束縛，家庭生育動機(jī)和生育傾向很難改變，但并不是不能改變的。三十年中國社會經(jīng)濟(jì)文化環(huán)境的巨大變化里，城市居民家庭的生育觀念已經(jīng)發(fā)生了很大的變化。如果將計(jì)劃生育的著眼點(diǎn)，從直接限制家庭生育數(shù)量，轉(zhuǎn)變到以鼓勵少生優(yōu)育為核心，輔之以細(xì)致而完善的法律法規(guī)，借此去影響和改變個人理性預(yù)期，那么，家庭生育行為向有利于適度人口的方向轉(zhuǎn)變，還是可以期待的。可以設(shè)想，國民做家庭生育安排時，既不因生育限制而委屈，也無須為國分憂的宏大情懷，但當(dāng)他們發(fā)現(xiàn)，少生優(yōu)育是一件更加有利的選擇時，他們便會自覺自愿地去做。借助于個人理性行為，中國社會人口發(fā)展的公共問題，便會迎刃而解。

目前公眾普遍希望計(jì)劃生育政策做出調(diào)整，但怎樣調(diào)整是個大問題。如果僅限于在生育限制方面增加彈性空間，即在限制的程度上微調(diào)，盡管簡便易行，恐非長治久安之計(jì)。從一胎化放寬到單獨(dú)二胎，僅使符合條件的家庭獲得了多生一個孩子的機(jī)會，即使將來全面放開二胎，生育仍然是受限制的，只不過步步退讓而已。只要生育有限制，個人的意愿便無法獲得完全滿足，因此也就不可能消除公眾對計(jì)劃生育的抵觸。要從根本上解決問題，需要厘清人口公共問題與私人權(quán)屬的界線，生育本身并不是公共問題（雖然大部分人口發(fā)展上的公共問題，是由生育行為引起的），不適宜直接控制。人口政策應(yīng)當(dāng)并且可以在生育行為之外施加有效影響，通過間接調(diào)節(jié)機(jī)制，引導(dǎo)國民改變生育傾向。

目前尚沒有確切數(shù)據(jù)表明，從一胎化到單獨(dú)二胎的政策微調(diào)，對人口總量會產(chǎn)生多大的影響。影響或許真的不大，因?yàn)閱为?dú)二胎涉及的育齡婦女?dāng)?shù)量有限，而體制外超生多育的現(xiàn)象原本就屢見不鮮、屢禁不止。衛(wèi)計(jì)委或許以為，就算全面放開二胎，人口增長仍然是可控的。這樣一種調(diào)整政策的思路，可能包含極大的隱患。一方面，放松限制后，單個家庭新增人口數(shù)量即使不大，由于增加人口的速度是減少人口的三倍，人口增長的時速效應(yīng)一旦顯現(xiàn)出來，再去試圖減少總?cè)丝冢峙聻闀r已晚。另一方面，如果衛(wèi)計(jì)委不從現(xiàn)在起就認(rèn)真考慮，假如不通過強(qiáng)制性手段限制生育，同時又必須有效控制人口增長，那么我們很有可能在公共政策的可行性方面，錯過了運(yùn)用其他手段的寶貴時機(jī)。

日本“二戰(zhàn)”后也實(shí)施了旨在抑制人口過快增長的人口政策，但并沒有直接限制生育，而是推行《優(yōu)生保護(hù)法》，鼓勵國民少生優(yōu)育，同樣達(dá)到了預(yù)期的效果。我認(rèn)為，國家實(shí)行計(jì)劃生育的初衷可以不改、宗旨可以不變，但可以另辟蹊徑，以求異曲同工。與其圍追堵截地去限制家庭生育，不如全面放開，但在放開之前，構(gòu)建應(yīng)對的人口法規(guī)和條例，例如采取一系列空前卓著的獎掖措施，引導(dǎo)更多的家庭自愿選擇少生優(yōu)育，同時采取切實(shí)有效之措施，保護(hù)女嬰和未成年兒童的合法權(quán)益，使得那些力所不逮或不盡父母責(zé)任之家庭，忌憚律法之嚴(yán)苛，代價之高昂，望而生畏，不得不自行放棄多生多育。如此一來，計(jì)劃生育將在尊重個人意愿的前提下，促使每一位公民在行使其可以主張的生育權(quán)利時，審時度勢，趨利避害，盡量做出一個既符合家庭利益，又有利于社會人口發(fā)展的理性決策。