國企紀檢立案審批的結構性矛盾與調整路向

胡榮良　卞清霞

【摘要】國企紀檢立案審批存在選擇性立案的結構性矛盾。選擇性立案，與審批者的權力意志相聯系，是各種因素綜合之后的取舍與平衡，與制度法規的原則和精神存在抵觸，也使違紀立案失去客觀標準。將立案審批改為立案備案，確立紀委在立案檢查中的主體性，構建主動反腐機制，是國企邁向制度反腐的必然選擇。

【關鍵詞】國企紀檢 立案審批 選擇立案 反腐機制

【中圖分類號】D267.1 ? 【文獻標識碼】A

國有企業是國民經濟的重要支柱，同時也是反腐倡廉的重點領域。在有案必查、國企大案窩案又頻發的新形勢下，客觀審視紀檢工作過往的實踐，探求和解決制約深入反腐的問題與癥結，積極構建主動反腐機制，對國企健康發展無疑具有重大的現實意義。

立案審批是制約國企反腐實踐的現實瓶頸

依據我國案件檢查相關的制度規定，紀檢立案查處違紀案件應履行審批程序。黨的十八大前，盡管國企內部已發生深刻變化，國企內部違規違紀立案查處率卻一直處于較低水平。尤其是未能及時處置一些反應較大的已然違紀事件，嚴重損害了紀檢機關的形象，造成監督執紀資源的嚴重浪費。紀檢機關遲遲未能作為，原因何在？案件的立案審批或許是其中一個重要的因素。

立案審批的由來依據。國企紀檢作為企業黨委負責紀律監督和檢查的專門機構，在立案檢查同級黨委管理的黨員領導干部前，根據相關規定，應完成立案檢查的審批程序。按規定履行審批無疑具有合法性。縱觀企業過往的反腐實踐，審批対排除干擾具有一定的正向作用。立案審批必然出現同意立案或不同意立案兩種結果。而且，實踐中因為存在嚴格的審批程序，使得相當數量的違紀案件未能進入檢查程序，甚至比較嚴重的違紀現象乏人問津，并不都是紀檢機關不作為，而多是審批時企業黨政主要領導不同意、意見不一致或其中一人沒明確表態所致;而若立案比率長期處于較低水平，不僅不能遏制國企腐敗蔓延之勢，而且也容易被解讀為“官官相護”。盡管被悄然擱置的違紀案件或能通過調整違紀主體的工作去化解，但以此類工作變動、而不是以嚴肅處理的方式，有意無意規避紀檢嚴懲，客觀上是對違紀行為的寬容與放縱。學者汪玉凱曾就企業內部發生的腐敗現象發表評論，認定“這可以說是紀委部門的失職”①。這從理論上推斷或許有其合理性，但倘若認定這是紀委部門集體失職，結論顯然有所公允。

結構性矛盾的主要特征。所謂結構性矛盾是指事物內部的某一個方面或環節存在著與事物屬性不相協調的因素。它雖不能改變事物的本質屬性，卻能以自己的方式影響事物的進展及其效果。立案審批呈現的結構性矛盾是基于審批對違紀事實的選擇性立案。即：面對初核認定的違紀事實，對其中一部分同意立案，對另一部分則不同意立案。如此，人們自然疑問，面對同樣的違紀事實，為什么出現不同的結果，懲處違紀究竟有沒有客觀標準？依實而言，因審批而作出不同的決定，主要不是依據違紀事實的性質、因違紀的程度、可能存在的危害和影響，抑或是初核事實認定不清、工作存在紕漏等，而是審批者憑借對案件的主觀認識和判斷、違紀案件主體，以及這一主體與審批者的關聯程度等因素而定。如果用另一種表達方式，那就是同樣的違紀事實，由于違紀主體不同，或由于違紀事實之外的其他因素，審批者完全有可能作出相反的選擇。這樣，在立案審批環節，權力者的個人意志直接成為立案檢查與否的決定性力量。顯然，這種權力選擇并不符合程序審批的初衷，是審批者在制度法規面前個人意志和力量的表達，是權與法較量之后的一種結果。可見，立案審批并不完全都是對案件檢查工作的一種加強;相反，恰恰由于存在審批環節形成了案件檢查的結構性矛盾，客觀上成為企業內部一些特殊人物遲遲未能立案查處的合理注釋。

腐敗零容忍的實踐要義。腐敗作為人類社會的一顆毒瘤，侵蝕著人們的良知，影響著社會文明與正義。中央提出對腐敗零容忍，在根本上排除了對腐敗現象的寬容與庇護。在實踐中，如何處理立案審批與對腐敗零容忍的關系？不難理解，立案審批是反腐斗爭中的一個程序環節;而對腐敗的零容忍，則是執政黨在反腐斗爭中確立的重大原則和目標。在法理上，前者應服從后者。這一正確選擇必然要求重在對違紀事實的認定，而不需去考慮案件之外的因素;只要違紀事實客觀存在，唯一的選項是立案查處。換言之，反腐須對任何違紀主體施以同一尺度，不能存在特殊例外;作為懲治違紀的主體，同樣不能具有人為選擇性的權力。這是制度法規呈現的剛性約束。我國提出對腐敗零容忍，使反腐決策與反腐理論、反腐制度在實踐中獲得了統一。這種統一客觀上剔除了立案檢查的選擇性，消除了反腐實踐中理論、制度與現實的矛盾與困惑，并為制度反腐掃清了障礙。

選擇性立案與制度法規原則不符

立案審批產生結構性矛盾，在其形成選擇的過程中，哪些因素在影響選擇的結果？是源自企業公共利益的考量，抑或是出于某種私利？我們只有開展進一步研究，才能對現行的立案審批有更深刻的感知。

選擇性所處的內部環境。與政府機關和其他組織相比，國有企業其領導體制與政府、軍隊、高校存在著明顯的不同。20世紀90年代中期，我國明確提出建立現代企業制度目標，但這種多因上市需要而建立的現代企業制度，無不具有功利性痕跡，企業內部權力監督和制衡機制嚴重缺失。企業總經理盡管受“三重一大”決策制度的制約，但在實際工作層面，從主導決策、組織實施、監督評價、選人用人、財務“一支筆”等方面，基本形成了一個完整的權力鏈條。總經理在企業擁有的資源是其他任何個人及其組織所不能比擬的。與此相對應，企業黨組織的地位被弱化、邊緣化。黨委書記作為黨風廉政建設的第一責任人，對權力的制衡因缺少可操作的機制而變得乏力。由此，面對立案審批，因違紀主體大多是具有確切權力的行政管理人員，而此類管理人員又均為總經理提名聘任，選擇的結果自然反映的是總經理的意見。而黨委書記因要維護班子團結與企業發展，常處于尷尬的處境，甚至不得不作出妥協與退讓，致使企業內部“腐敗黑數”②上升。

選擇性立案的深層因素。任何事物的存在與發展，總是具有自身內在的必然聯系，選擇性立案也莫不例外。在審批實踐中，影響立案審批結果的因素較多。主要有：其一，企業的局部利益。國企承擔著經濟責任、政治責任和社會責任。當案件檢查可能損害企業形象、影響企業發展時，自然要把維護企業利益置于優先位置。同時，干部違紀與職工獎金掛鉤，因而大都采取壓制處理的方式。其二，情感因素聯結。違紀主體與案件審批者關系親近，基于情感因素，一般傾向認定所涉違紀現象是企業管理中的共性問題，不能與其對企業的貢獻相比;更不忍心一手提拔，一手毀其一生。其三，利益共同體。審批者與違紀者存在利益交集，如果立案檢查，極有可能牽扯到自身。因此，不同意立案自然成為不二選擇。其四，尋求合法的庇護。立案審批存在的結構性矛盾，客觀上形成了權力尋租空間。不法分子利用程序審批，跑步“錢”進。只要能“傍住”一兩個人，便能夠借助權力逃脫紀檢的嚴懲。上述因素使得審批者在立案審批時既要審視違紀事實，還需顧及違紀案件之外的其他因素，并以自身的認知綜合作出取舍與平衡。而以此做出取舍與平衡后的選擇，或許可以實現企業暫時的穩定與和諧，但通過掩蓋積聚的問題，必然形成日后眾多觸目驚醒的大案和窩案。

權力選擇與制度法規存在抵觸。黨紀國法是黨和國家意志的集中體現，是原則與準繩。新中國成立以來，我國經歷了運動反腐、權力反腐，“但制度反腐僅僅是作為一種方向，作為一種現實則言之尚早”③。把制度反腐作為反腐實踐的方向和目標，是旨在克服、摒棄運動反腐的無序，權力反腐的隨意性與不確定性。邁向制度反腐，表明執政黨所倡導和追求的反腐具有更加規范、深入、有效的特征。通過用制度法規的尺度去度量違紀事實，而不是通過人的主觀判斷及其選擇去推進反腐;實現反腐立足于對制度的忠誠，而不是聽任于人支喚的新模式。這一價值理想闡明了我國反腐實踐走向未來的基本路徑，并作為改進當前反腐實踐的依據和動力。審視立案審批，因審批無法褪去權力反腐的明顯特征，呈現的選擇性又與黨紀國法相抵觸。因此，即便從除罪化的視角也難以尋找到其存在的充分理由。因為僅從審批的結果上看，它所體現的并不都是制度法規所承載的原則與精神。在大多數情況下，當權力者意志與制度法規不盡一致、甚至發生沖突與矛盾時，審批者對法紀的負責表現為抽象的，是一種道義上的責任，取決于一個人的黨性與良知;而面對的違紀事實卻真實可觸。此時，其主觀意愿對選擇結果具有明顯優勢。由于案件審批者位居企業權力核心，其無論作出何種表態與選擇，均無須說明理由，無須對制度法規真實負責，也不用擔憂因此被問責和追究。在這樣的環境條件下，審批者選擇的自由裁量常常被悄然放大，能在毫無聲息中給違紀者以合法庇護。

調整與完善的基本路向

我們分析研究立案審批產生的結構性矛盾，主要是基于實踐執政黨確立的反腐斗爭原則。當前，我國反腐具有自上而下的鮮明特征，“老虎”、“蒼蠅”一起打，一批國企高管相繼落馬，標志著我國反腐已進入了前所未有的新階段。但從制度反腐的角度看，我們衡量反腐敗斗爭成效，不僅要看一個時期內懲處人員的數量和官員的職級，而更應考察、評判這種反腐與其確立的反腐原則與價值追求是否一致。實踐表明，反腐斗爭具有曲折性。如果我們不能從制度入手，鏟除滋生腐敗的土壤和條件，那么，新的、更多的貪官有可能重新孽生。我國國企在立案審批中產生的結構性矛盾，并不是與生俱來的，完全可以主動作出必要的調整。而這種自我調整與完善，恰恰可以為國企構建主動反腐機制提供難得的機遇。

確立紀委在案件檢查中的主體性。明確紀委在案件檢查中的主體性是由紀委的性質、責任和使命決定的，同時也是我國深入反腐的客觀要求。紀委作為一級組織具有自身的屬性和任務，不能簡單地把它視作黨委的工作部門。它需“通過調整機關內在機構，整合資源，把更多力量調配到黨風廉政建設和反腐敗斗爭主業上來”。從現狀看，如果我們不能明確其主體，案件檢查的責任主體存在著一種模糊和非完整性。確切地說，紀委只能對批準立案的案件承擔責任，對未獲批準的則無法履行職責。由此，當企業內部出現違紀案件未能及時查處時，責任究竟在黨委還是紀委？依據現有程序規定很難作出判斷。明確紀委案件檢查的主體性并不是黨內權力的一種再分配，把原屬于黨委的權力移交至紀委，并脫離黨委的領導。而是依據反腐斗爭的原則與目標，給予一種明確與完善。這種明確與完善，形成了國企構建主動反腐機制的基礎，有助于其主動對企業管理覆蓋范圍內的違規違紀現象，作出快速、專業的判斷與處理，提升案件檢查效率。應當肯定，紀委在案件檢查中的主體性與黨委在黨風廉政建設中的主體責任并不矛盾。黨委的主體責任是一種全面的責任，在法理上是上位責任，需對國企黨風廉政建設作出統盤考慮與安排;而案件檢查是全面責任中的一個局部責任，是服從和服務于全面責任的下位責任。但這種下位責任完全可以通過加強案件檢查，對全面責任形成一種有力的支撐，增強國企黨風廉政建設的支點與力度。

將立案審批調整為立案備案。在國企設立紀檢組織，是中國特色元素的一種生動體現，國外同類企業并沒有現成的經驗可鑒。考察美英等西方發達國家，無論是刑事或民事訴訟，一般都不把立案作為一個獨立的程序。澳大利亞新威爾士州州長因收受一瓶紅酒，被調查引咎辭職。如果事前存在審批環節，則是無法想象的。可見，“立案工作屬于程序法的范疇，只是分界線上的程序動作，完全可以像減少行政審批項目一樣。”④將立案審批調整為立案備案，需要澄清三個認識問題。第一，立案備案制是否會削弱黨委對紀檢工作的領導？紀檢作為我黨專門負責紀律監督與檢查的一級組織，并不會因業務程序的調整而改變其性質。同理，黨為實現反腐斗爭的原則目標，主動改進相關措施，不可能削弱或喪失其對紀檢工作的領導權。黨對紀檢的領導主要為思想政治的領導，反腐斗爭原則、重點和步驟的領導，紀檢人員配備與隊伍建設的領導等，而不再是對已發生的違紀要不要立案的領導。顯然，“削弱”的擔憂缺乏現實依據。第二，立案備案制是否會給國企生產經營造成沖擊？立案備案是從程序正義走向實質正義的一個重要標志，是紀檢履職權力的一種自然回歸。國企反腐力量的重要釋放，是對腐敗零容忍的組織保證，從長遠看是實質利好。事實證明，以腐敗帶來的暫時繁榮不可持續。第三，紀檢權力能否得到有效監督？既有程序環節作相應調整，紀檢履職權限將相應擴大。紀檢作為純潔黨的組織的忠誠衛士，自身也不能形成免于監督的特殊權力。就立案檢查而言，紀檢內部具有嚴密的組織分工，紀委書記對經集體討論立案的案件承擔責任，企業黨委對反腐倡廉負有主體責任。而且，中央紀委已率先在內部成立監察室，嚴防紀檢自身權力的異化。這一原則和精神必然在國企反腐實踐中反映出來。

培養忠誠制度的執紀者。國企構建主動反腐機制，除了要明確紀委的主體性，將立案審批改為立案備案，關鍵是培養忠誠制度的執紀者。上述三個要素，人—忠于制度的執紀者，自然成為其中的決定性要素。我國的制度法規是在黨的領導下制定的。忠誠制度與忠誠于黨并不矛盾，而制度在實踐中具有更好的穩定性。主動反腐機制作為制度反腐的必要準備，它能夠有效規避運動反腐的表層性、權力反腐的不確定性，使反腐實踐由感性走向理性，有利于“形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制”⑤。對于執紀部門而言，能否實現由領導批轉案件、依據舉報線索的坐等辦案，轉向紀檢主動拓展案源反腐，這是衡量和認定國企主動反腐機制質的標志。無須諱言，紀檢反腐由被動到主動，反映的不僅是工作方式的一種變化，更是執紀者由聽任于人開始轉向聽任于制度，在實踐中折射出對制度法規的忠誠，從而在根本上實現反腐敗斗爭的既定目標。

（作者分別為大慶師范學院高級政工師，大慶師范學院講師;本文系國家社科基金項目“國有企業黨風廉政建設風險防控問題研究”的階段性成果，項目編號：13BDJ044）

【注釋】

①“中石油集體窩案被查背后：內部紀委部門也嚴重失職”，《京華時報》，2014年4月14日。

②王光石：《轉型期國企領導人廉政建設問題研究》，長沙：中南大學出版社，2012年。

③劉杰：《中國廉政建設的路徑分析》，北京：時事出版社，2012年。

④黃偉澤：“‘有案必查、有腐必懲’如何可能—以紀檢監察機關立案制度改革為視角”，《廉政文化研究》，2014年第1期。

⑤“習近平在十八屆中央紀委二次全會上的講話”，2013年1月22日。

責編 / 許國榮（實習）