大學(xué)多中心治理與政府的主要責(zé)任

祝青江

【摘要】多中心治理不僅是大學(xué)治理的新思維方式和理論框架，更成為當(dāng)前大學(xué)發(fā)展的必然選擇。然而，大學(xué)多中心治理卻有著治理空間單維、治理主體單中心、治理權(quán)利向度單向流動等困境。政府應(yīng)在更新觀念、簡政放權(quán)，完善制度、明確分工，培育市場和社會、形成合力，進一步推進大學(xué)獨立、自主治理等方面承擔(dān)更多責(zé)任，以進一步推進大學(xué)多中心治理。

【關(guān)鍵詞】大學(xué) 多中心治理 政府 責(zé)任

【中圖分類號】G ? ? ? ? 【文獻標(biāo)識碼】A

在市場理論和主權(quán)理論的基礎(chǔ)上，美國學(xué)者埃莉諾·奧斯特羅姆提出了多中心治理理論。面對政府和市場相繼失靈，該理論最早作為社會治理的一種“理想類型”運用于公共經(jīng)濟領(lǐng)域，進而逐步滲透到教育領(lǐng)域。該理論指出：“通過社群組織自發(fā)秩序形成的多中心自主治理結(jié)構(gòu)、以多中心為基礎(chǔ)的新的‘多層級政府安排’（具有權(quán)力分散和交疊管轄的特征），多中心公共論壇以及多樣化的制度與公共政策安排，可以在最大程度上實現(xiàn)對集體行動中的機會主義的遏制以及公共利益的持續(xù)發(fā)展。”①

當(dāng)今，多中心治理不僅成為大學(xué)治理一種新的思維方式和理論框架，更成為當(dāng)前大學(xué)發(fā)展的必然選擇。

多中心治理的概念

“多中心治理”直接對立于一元或單中心權(quán)威秩序的思維，它意味著地方組織為了有效地進行公共事務(wù)管理和提供公共服務(wù)，實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的績效目標(biāo)，由社會中多元的獨立行為主體（個人、商業(yè)組織、公民組織、政黨組織、利益團體、政府組織），基于一定的集體行動規(guī)則，通過相互博奔、相互調(diào)適、共同參與合作等互動關(guān)系，形成多樣化的公共事務(wù)管理制度或組織模式。②多中心治理以自主治理為基礎(chǔ)，允許多個權(quán)力中心或服務(wù)中心并存，通過相互合作給予公民更多的選擇權(quán)和更好的服務(wù)，減少了“搭便車”行為，擴展了治理的公共性。③

根據(jù)龍獻忠的觀點：高等教育的多中心治理包括空間上的多中心、管理主體的多中心和權(quán)力向度上的多中心等。④即：治理空間多中心是基于原有的政府與市場治理主體，增加社會治理主體參與，建構(gòu)政府、市場和社會治理主體的三維空間治理;治理主體多中心指除代表公共機構(gòu)的政府外，引入私人機構(gòu)、第三部門等參與，并強化其權(quán)力中心地位，以形成治理主體的多個決策中心;權(quán)力向度多中心是改變原來政府主體對于其他治理主體權(quán)力單向的上下流動至治理主體間多元多向度互動，網(wǎng)絡(luò)化的多向交流。

大學(xué)多中心治理的現(xiàn)實困境

雖然多中心治理已經(jīng)成為大學(xué)治理的新思維方式和理論框架，但大學(xué)多中心治理同時也存在一些現(xiàn)實困境。

治理空間單維困境。一直以來，承襲計劃經(jīng)濟傳統(tǒng)思想，政府被理所當(dāng)然地視為大學(xué)管理唯一的合法機構(gòu)和單一的最高權(quán)力，擁有大學(xué)管理至高無上的絕對權(quán)威，從而導(dǎo)致現(xiàn)實情況下政府排斥市場、社會等其他力量的治理參與，實行單邊治理。雖然，隨著多中心治理理念深入，市場、社會等其他力量開始逐步介入大學(xué)治理，但由于自身力量偏弱等原因多維空間治理仍主要停留在口頭上，更多體現(xiàn)標(biāo)簽化活動，實際參與不足，難以在多維治理框架下發(fā)揮應(yīng)有作用。

治理主體單中心困境。在我國中央集權(quán)思想影響下，政府一直集舉辦者、管理者、辦學(xué)者大權(quán)于一身，在治理主體中一支獨大，獨享占有和分配資源的權(quán)利，強制性的行政權(quán)力特征明顯，市場、社會等其他治理主體參與不足，沒有話語權(quán)。目前，隨著多中心治理理念提出和發(fā)展，政府逐步進行由大政府到小政府，無限政府到有限政府的轉(zhuǎn)變，市場、社會等其他治理主體也開始逐步進入大學(xué)治理，但受長期以來中央集權(quán)的定式影響，多中心治理依然只能體現(xiàn)在政府無微不至的管控，體現(xiàn)在政府主體的集權(quán)和壟斷，一切“都是政府說了算”，政府的治理單中心地位難以撼動。

治理權(quán)力向度單向流動困境。正是因為大學(xué)多中心治理中政府這一主體過于強勢，在大學(xué)治理中，政府與市場、社會等治理主體的關(guān)系也更多還是上下級關(guān)系，是控制與被控制的關(guān)系，大學(xué)治理權(quán)力運行方向只強調(diào)政府主體自上而下的單向度控制，不允許也不習(xí)慣市場、社會等治理主體與政府間的多向互動交流，市場、社會等治理主體缺乏應(yīng)有的獨立性，平等關(guān)系建立乏力，因而也談不上三者之間平等協(xié)商與對話，難以形成彼此制衡、持續(xù)互動的博弈關(guān)系，治理權(quán)力向度上下互動、網(wǎng)絡(luò)化的多向平等交流短時間還難以形成。

大學(xué)多中心治理困境主要原因分析

傳統(tǒng)觀念制約。我國傳統(tǒng)觀念倡導(dǎo)“中央集權(quán)”、“政府本位”，政府代表國家對大學(xué)發(fā)號施令，行政性極強的教育資源分配方式、至高無上的合法性和不可置疑的合理性，讓市場、社會等其他治理主體毫無討價還價的余地，政府與市場、社會儼然成為統(tǒng)治與被統(tǒng)治的關(guān)系，上級和下級的關(guān)系，而不是多中心治理框架下的契約關(guān)系、合作關(guān)系、伙伴關(guān)系。而這種上下級關(guān)系的思維定勢，一定程度上又壓抑了市場、社會等治理主體的熱情性和主動性，事不關(guān)己高高掛起，對自己擁有的參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等治理權(quán)利認識不到位，無法發(fā)揮應(yīng)有的治理作用。

多中心治理制度缺失。多中心治理需要各治理主體之間相互發(fā)揮作用，而這一相互作用需要以清晰準(zhǔn)確的功能定位為基礎(chǔ)，需要以相應(yīng)的制度為保障。然而，現(xiàn)實條件下，多中心治理制度還未能完整建構(gòu)，導(dǎo)致各治理主體功能定位不準(zhǔn)，權(quán)責(zé)不清，職責(zé)不明。而長期的計劃體制、政府直接控制的制度安排、“大政府”的固化思維彰顯更是強化了政府主體的單中心地位，同時也讓政府承擔(dān)了無限責(zé)任，而無所不包無所不能的“全能政府”與市場、社會治理主體自然形成了給予與接受，發(fā)布命令與執(zhí)行命令的上下級功能定位，滋長了市場、社會等其他治理主體的“事不關(guān)己高高掛起”思想，束縛了市場、社會等其他治理主體的自主意識和獨立性，導(dǎo)致其缺乏應(yīng)有的生機與活力。

市場、公民社會（第三部門）發(fā)育不成熟。毫無疑問，在大學(xué)多中心治理的框架下，政府、市場、社會等各治理主體是并存的，其目標(biāo)利益函數(shù)迥然不同、價值追求也大有差異，大學(xué)治理不僅需要構(gòu)建平等的主體關(guān)系，更需要以協(xié)商對話等平衡各治理主體之間的利益關(guān)系，使它們之間呈現(xiàn)出良性制衡局面。而平等的主體關(guān)系則依賴于權(quán)力地位的對等，依賴于成熟市場、公民社會（第三部門）對政府主體的權(quán)力制衡。然而，長期政府主體單中心治理讓市場、社會等治理主體缺少實踐的土壤，治理參與少，經(jīng)驗缺乏，治理能力不足，而這又反過來影響政府對市場、社會等治理主體的信任，影響市場、社會等治理主體生長發(fā)育。

大學(xué)自身獨立不足。雖然《高等教育法》明確了大學(xué)的法人地位，但在實際的大學(xué)治理過程中，國家通過經(jīng)費劃撥、主要領(lǐng)導(dǎo)任免等牢牢控制大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，讓“大學(xué)一度與政府沒有邊界，完全淪為政府的附屬機構(gòu)”⑤。在官本位盛行文化背景下，在森嚴(yán)等級制度滲透下，大學(xué)更多受到政府控制或干預(yù)，體現(xiàn)政府意志，體現(xiàn)政府主體的單元單中心治理，實現(xiàn)權(quán)力自上而下單向度流動，大學(xué)依然處于相對無權(quán)狀態(tài)，無法依法享有真正意義上實質(zhì)性的辦學(xué)自主權(quán)，獨立不足，在自身發(fā)展上完全喪失發(fā)言權(quán)。

政府在大學(xué)多中心治理中的主要責(zé)任

推行大學(xué)多中心治理并不否認政府在大學(xué)治理的責(zé)任，實際上，為進一步推進大學(xué)多中心治理，政府要在以下幾個當(dāng)面承擔(dān)更多的責(zé)任。

轉(zhuǎn)變觀念，簡政放權(quán)。多中心意味著“有許多在形式上相互獨立的決策中心……它們在競爭關(guān)系中相互重視對方的存在，相互簽訂各種各樣的合約，并從事合作性的活動，或者利用核心機制來解決沖突”⑥。因而，政府需要轉(zhuǎn)變觀念，重視市場、社會等治理主體獨立地位，信賴其在大學(xué)治理中的重要作用，構(gòu)建主體間平等合作關(guān)系，實現(xiàn)主體間單純的縱向行政命令關(guān)系向橫向相互依賴、信任協(xié)商、交互作用關(guān)系轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)自身向有限、有效、責(zé)任政府轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)單中心到多中心合作治理觀念更新。

同時，政府需進一步明確自身的局限性，堅持有所為有所不為，在多中心治理框架下重新厘定自身的權(quán)力邊界，明確自身在大學(xué)治理中新的職能和責(zé)任，簡政放權(quán)，變直接管理為間接管理，認識到“提供服務(wù)并非是政府的義務(wù)，政府的義務(wù)是保證服務(wù)提供得以實現(xiàn)”⑦，實現(xiàn)大學(xué)治理權(quán)力也在政府、市場、社會等更大范圍內(nèi)進行合理分配和轉(zhuǎn)移，真正實現(xiàn)政府主體從統(tǒng)治到掌舵，從控制到服務(wù)的深刻蛻變。

但需要注意的是，強調(diào)大學(xué)多中心治理并不等于無中心，政府分權(quán)也并不意味著放棄權(quán)利，作為同輩中的長者，“政府只是從被沒完沒了的瑣碎小事所淹沒的黑暗平原上撤退，進而在明朗的、可策略性的總攬全局的制高點避難”⑧。

完善制度，明確分工。在大學(xué)多中心治理的框架下，政府與市場、社會等治理主體實現(xiàn)了權(quán)力共享、責(zé)任共擔(dān)的同時，也帶來了權(quán)力界限模糊、責(zé)任認定困難等種種弊端。因此，政府需要推動大學(xué)多中心治理立法工作，重新審視政府、市場、社會等各治理主體之間權(quán)責(zé)配置及其相互關(guān)系，以制度和規(guī)則規(guī)范其有限但獨立的法定地位，重新界定各治理主體在大學(xué)治理中的職能和作用，采用分級、分層、分段的多樣性科學(xué)合理制度安排，再造涉及各治理主體的包括參與、分權(quán)、溝通、激勵、制衡與監(jiān)督等制度和過程，明確其功能定位和相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)，實現(xiàn)責(zé)權(quán)利的一致性。

通過完善的制度安排，建構(gòu)多中心治理框架下多元、多中心、權(quán)力多向度互動與合作機制，實現(xiàn)政府、市場、社會各治理主體平衡和整合的合作關(guān)系，促進三者在多中心治理運轉(zhuǎn)中各自承擔(dān)最優(yōu)職責(zé)，形成合力。

當(dāng)然，在大學(xué)治理權(quán)力主體多中心的情況下，在當(dāng)前市場、社會治理主體還發(fā)育不成熟的背景下，面對各治理主體目標(biāo)的相異性，面對不同的需求和利益訴求，政府也需要主動擔(dān)負大學(xué)治理的最終責(zé)任，整合各治理主體多種、多樣化利益訴求和相互獨立的分割化力量，因為“在社會子系統(tǒng)治理失敗的地方，政府還扮演著‘元治理’的角色，有責(zé)任采取最后的補救措施來重塑合作網(wǎng)絡(luò)”⑨。

培育市場和公民社會（第三部門），形成合力。治理是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構(gòu)與私人機構(gòu)的合作、強制與自愿的合作。⑩因此，大學(xué)多中心治理，意味著多元治理主體的共同參與，多向合作，意味著政府權(quán)限和職能的弱化，需要有市場和社會治理主體發(fā)揮作用以填補其“權(quán)能真空”，而這一切有賴于成熟市場、公民社會（第三部門）的發(fā)展完善。

因此，政府需要高屋建瓴，主動打破自身單元單中心治理的傳統(tǒng)格局，吸收和鼓勵市場、公民（第三部門）參與大學(xué)治理，充分信賴其治理的能力和水平并給與實踐的舞臺，構(gòu)建政府—市場—社會三維一體的合作伙伴關(guān)系，提高市場和公民的參與意識、參與能力，從而依靠多種相互發(fā)生影響行為者互動合作形成相互依賴的多中心合作網(wǎng)絡(luò)，以三者的合力推動大學(xué)治理科學(xué)化、民主化。

需要說明的是，在當(dāng)前形勢下，在市場力量得到進一步發(fā)展的情況下，更需要大力培育公民社會（第三部門）治理主體的力量，因為“由民間組織獨自行使或他們與政府一道行使的社會管理過程，便不再是統(tǒng)治，而是治理”。

進一步推進大學(xué)獨立，自主治理。“多中心體制設(shè)計的關(guān)鍵因素是自發(fā)性，自發(fā)性的屬性可以看作是多中心的額外的定義性特質(zhì)。”因而，大學(xué)多中心治理以自主治理為基礎(chǔ)，強調(diào)自發(fā)秩序的重要作用，反對政府治理主體權(quán)力壟斷，加之大學(xué)有自身的發(fā)展邏輯，其固有的社團組織特性也讓大學(xué)自身的自我治理作用凸顯。在新的歷史條件下，政府需要在多中心治理框架下，重新界定大學(xué)與政府、市場、社會的權(quán)力邊界，進一步強化大學(xué)自主和法人地位，推動大學(xué)真正地以獨立的“人格”走入社會中心，從邊緣到中心，獨立、平等地與政府、市場、社會等其他治理主體發(fā)生關(guān)系、進行合作，真正實現(xiàn)“大學(xué)自由、大學(xué)自治”從應(yīng)然走向?qū)嵢唬瑢崿F(xiàn)大學(xué)從被動接受到主動參與，從消極自由轉(zhuǎn)向積極自由，提高自主治理的能力和水平，發(fā)揮其自我治理作用，真正實現(xiàn)治理網(wǎng)絡(luò)化。

結(jié)語

面對當(dāng)前形勢下大學(xué)多中心治理中治理空間單維、治理主體單中心、治理權(quán)利向度單向流動等困境，政府治理主體，任重道遠，應(yīng)在更新觀念、簡政放權(quán)，完善制度、明確分工，培育市場和社會，形成合力，進一步推進大學(xué)獨立、自主治理等方面承擔(dān)更多責(zé)任，以進一步推進大學(xué)多中心治理。

（作者為成都師范學(xué)院講師、華東師范大學(xué)訪問學(xué)者）

【注釋】

①余敏江：《政府管理改革的新視界：當(dāng)代公共管理與憲政關(guān)系研究》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2009年，第161頁。

②[美]邁克爾·麥金尼斯：《多中心治理體制與地方公共經(jīng)濟》，毛壽龍譯，上海三聯(lián)書店，2000年，第67～75頁，第78頁。

③孔繁斌：《公共性的再生產(chǎn)：多中心治理的合作機制建構(gòu)》，南京：江蘇人民出版社，2012年，第38頁。

④龍獻忠：“高等教育的多中心治理：內(nèi)涵、必要性與意義”，《江蘇高教》，2006年第6期，第19頁。

⑤周光禮：《學(xué)術(shù)自由與社會干預(yù)—大學(xué)學(xué)術(shù)自由的制度分析》，武漢：華中科技大學(xué)出版社，2003年，第218頁。

⑥[美]埃里諾·奧斯特羅姆：《公共服務(wù)的制度建構(gòu)—都市警察服務(wù)的制度結(jié)構(gòu)》，上海三聯(lián)書店，2000年，第10頁。

⑦[美]戴維·奧斯本等：《改革政府—企業(yè)家精神如何改革公共部門》，上海譯文出版社，2006年，第18頁。

⑧[英]杰夫·惠迪，薩利·鮑爾，大衛(wèi)·哈爾平著：《教育中的放權(quán)與擇校：學(xué)校、政府和市場》，馬忠虎譯，北京：教育科學(xué)出版社，2003年，第47頁。

⑨陳振明：《公共管理學(xué)》（第2版），北京：中國人民大學(xué)出版社，2003年，第105頁。

⑩俞可平：“治理與善治引論”，《馬克思主義與現(xiàn)實》，1999年第5期，第38頁。

俞可平：《治理與善治》，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2000年，第328頁。

責(zé)編 /許國榮（實習(xí)）