關于規劃建設國家行政新城的政策建議

【摘要】改革開放以來，特別是進入21世紀以來，是否應遷都成為一個影響較為廣泛的爭議性問題。繼續定都北京對國家長治久安具有不可或缺的重大地緣戰略意義，緩解北京“城市病”應該選擇“展都”而非“遷都”。因此，調整疏解非首都核心功能成為北京城市和區域發展的重要理論和實踐問題，規劃建設國家行政新城是堅持和加強北京首都核心功能，調整疏解非首都核心功能、實現京津冀協同發展的必然選擇。本文在這一認識的基礎上，初步探討了國家行政新城的功能定位、規模大小和地址選擇，提出了可規劃遷入國家行政新城的中央政府機構及國家舉辦事業單位的范圍、國家行政新城規模100萬人左右為宜，以及保定和秦皇島北戴河兩個選址方案。

【關鍵詞】國家行政新城 展都 城市病 京津冀協同發展

【中圖分類號】TU984.2 【文獻標識碼】A

2014年2月26日，習近平總書記在北京主持召開座談會，要求北京明確城市戰略定位，堅持和強化首都全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心的核心功能，調整疏解非首都核心功能，深入實施人文北京、科技北京、綠色北京戰略，努力把北京建設成為國際一流的和諧宜居之都。由此，調整疏解非首都核心功能成為北京城市和區域發展的重要理論和實踐問題。本文研究提出規劃建設國家行政新城的必然性，討論國家行政新城的發展定位和選址戰略問題。

規劃建設國家行政新城是“展都”而絕非“遷都”

首都對國家長治久安具有重大地緣戰略意義。首都即國都，是一個國家的政治中心和中央政府所在地。因此，在嚴格意義上，所謂遷都即指將國家政治中心和中央政府遷往新的地方的過程，不包括一些學者所謂的文化遷都、科技遷都、經濟遷都問題。改革開放以來，特別是進入21世紀以來，是否應遷都成為一個影響較為廣泛的爭議性問題。回顧以往，圍繞這一問題的爭論產生了兩種不同的主張（楊開忠，2015a）。一是遷都，即將國家政治中心和中央政府整體遷往長江中游或者中原等地區（胡星斗，2006；吳殿廷與袁俊等，2006；梅新育，2007；袁剛，2012）等；二是“展都”，這一主張反對遷都，主張通過打造首都圈來緩解北京“城市病”（楊開忠，2015a）。

誠然，定都北京是決定北京城市功能聚集的關鍵歷史基礎，也是不可忽視的重要現實因素（楊開忠，2015a）。遷都的確有助于緩解北京“城市病”，在我國當前國力下資金上也是不成問題的。然而，應該重視的是，繼續定都北京對國家長治久安具有不可或缺的重大地緣戰略意義（楊開忠，2008）。

首先，緩解南北發展失衡。從戰略角度來看，在全球化經濟競爭中，我國北方相對南方處于相對劣勢地位。一方面，北方氣候相對干燥、水資源稀缺，自然生態條件相對惡劣；另一方面，東亞—南亞新月形地帶是亞洲和世界的人口和經濟中心，與南方地處新月形地帶核心部位不同，我國北方雖然與這一新月形地帶北端交匯，但相對遠離新月形地帶核心，對外交流合作空間成本相對高昂。這就決定了平衡南北發展關系將始終是我國經濟和社會發展面臨的全局性、根本性、長期性重大戰略問題。環渤海地區是我國人口和經濟核心區，北京則處于環渤海地區中心，是我國北方與全球經濟社會的主要結合部。定都北京有利于發揮北京優勢和潛力，最大限度地促進北方發展，因而是緩解南北發展失衡的重大戰略選擇。改革開放以來，隨著國民經濟市場化和全球化，我國北方趨于相對衰落，南北發展失衡逐步成為我國經濟和社會發展的重大現實問題。為應對這一挑戰，我國從“十一五”規劃時期開始實施振興東北戰略。然而，這一戰略并沒有從根本上扭轉南北發展的失衡。事實上，2014年以來，除天津外，我國北方其他地區經濟增長幾乎全部落入全國速度最慢的前十位省市自治區行列（表1、表2）。從歷史和巴西、韓國等國際經驗來看，首都區位是影響一個國家區域協調發展的重要因素和政策工具，定都北京有利于平衡南北發展差距。可以預見，如果把首都從北京遷入中原或長江中下游地區，無疑將加劇南北發展失衡狀況。

其次，保障國家生態安全。北方農牧交錯帶是東部農耕區的生態屏障、西部牧區的水源涵養帶，是我國重要的生態脆弱區，其生態保護和可持續發展對國家生態安全具有十分重要的戰略意義。北京地處北方農牧交錯帶南界附近地區，既身在東部農耕區，又能夠切身感受到北方農牧交錯帶生態的重要變化。定都北京有利于北方農牧交錯帶生態重要變化及時感性地傳導給決策者，從而有利于決策者及時科學做出保護農牧交錯帶生態的戰略決策，從而有力保障國家生態安全，促進國家可持續發展。遷都主張者常常拿沙塵暴侵襲北京做文章。據報道，2006年3月全國人民代表大會期間，沙塵暴來勢兇猛，于是479名全國人大代表聯名向全國人大常委會提出議案，要求將首都遷出北京。事實上，沙塵暴侵襲北京僅僅意味著需要進一步加強農牧交錯帶生態保護，而在其他條件一定的情況下遷都只會削弱農牧交錯帶生態保護，因而，沙塵暴來勢兇猛不應是遷都的依據，相反應是繼續定都北京的理由。倘若真的因沙塵暴而決定將首都遷出北京，那將無異于把國家領導人個人利益置于國家利益之上。

第三，有利于地緣戰略安全。中國地處亞洲東部、太平洋西岸，是亞洲地理版圖的中心主體，北有俄羅斯、東有海上強權，南有印度。在中印之間，喜馬拉雅山脈構成一道巨大的安全屏障。因此，作為亞洲地緣政治中心主體的中國，正如近代歷史經驗所表明的，其地緣安全威脅主要來自北方大國和海上強權。北京地處華北平原北緣，北為燕山山脈，西為太行山脈余脈西山，東隔天津有渤海內海拱衛，定都北京不僅首都自身易守難攻，而且利于“天子守國門”，塑造地緣戰略安全格局。

因此，我們主張堅持定都北京，緩解北京“城市病”應該選擇“展都”而非遷都。習近平總書記提出北京要堅持和強化首都核心功能、調整疏解非首都核心功能，實質上表明了中央做出了“展都”的戰略決策。

規劃建設國家行政新城是展都必由之路。關于“展都”，關鍵在于有序疏解非首都核心功能也就是主要在于有序疏解北京城市的制造業、特別是生產型制造業，區域性交通、物流、商貿等區域性流通型服務業，非國家核心教科文衛和養老等社會服務業，除中央首腦機關及其輔助機構以外的部分黨政機構。這一要著力打破地方封鎖、市場壟斷，實現要素自由流動，建立健全區域開放統一、公平競爭的共同市場，讓市場機制發揮決定作用；二要發揮政府引導作用（楊開忠，2015a）。在市場經濟條件下，盡管政府可以改變企業選擇區位的環境，但不能代替企業來決定企業的區位。然而，政府舉辦之公共事業或政府機構自身的區位則是經一定程序和規則由政府自己決定的。因此，發揮政府在有序疏解非首都核心功能中的引導作用，一是通過公共政策形成有利于企事業單位和個人疏解的環境；二是政府經由一定程序和規則疏解政府機構自身或政府舉辦之公共事業。國際經驗表明，從長遠來看，單純依靠市場機制和公共政策是不夠的，相對集中地疏解政府自身及其舉辦的公共事業是“展都”必然為之的。例如，1973年東京教育大學遷到東京都東北約50公里的“筑波科學城”并更名為筑波大學，1991年東京都政府從東京中心區搬遷至新宿副都心，2000年以來包括法務省、厚生勞動省、防衛省等幾乎所有中央省廳的關東地區派駐機構進駐“埼玉新都心”。1973年，韓國在首爾以南約168公里處開始規劃發展大德科技園，以政府舉辦的研究機關和大學主要從首爾遷入為引擎，建設韓國乃至亞洲科技中心；2012年，韓國在首爾以南約120公里處建成新行政中心城市——世宗特別自治市，包括國務總理室在內的17個政府部門的1.3萬名公務員開始遷至世宗。因此，從長遠來看，“展都”應當在組織實施北京黨政機關及其輔助機構遷至通州工程的同時，著手考慮在北京周邊合適的地點規劃建設國家行政新城。

國家行政新城的發展定位

在城市性質上，國家行政新城無疑是國家副都，中央政府經濟社會事務管理機關駐地，國際一流的宜居城市。問題的關鍵在于，其職能應當如何具體構成？城市規模應當控制在什么量級范圍內？

職能構成。國家行政新城職能問題實際上是選擇什么中央政府機構從北京遷入新城的問題。回答這個問題，讓我們先看看韓國世宗特別自治市的經驗。從首爾遷入世宗特別自治市的政府機構以管理國家經濟社會事務的內政部門為主，主要包括國務總理室、計劃財政部、國土交通部、環境部、教育部、文化體育觀光部、產業通商資源部、國稅廳、法制處等共計20余個中央政府部門。同時遷入世宗市的還有國土研究院、韓國法制研究院等一大批政策咨詢研究機構，以及高麗大學、漢南大學兩所高等學校。而代表國家主權的政治性機構如總統府、國會、外交部、國防部，以及代表國家高等教育最高水平的院校，則不在遷移范圍之列，仍保留在首爾。

國家行政新城從北京遷入怎樣的中央機關和國家舉辦的事業單位既要參考韓國世宗特別自治市等相關國際經驗，更要堅持從中國國情和北京城市戰略定位出發，有利于黨的統一領導，有利于貫徹落實堅持和加強北京政治中心、文化中心、科技創新中心和國際交往中心的核心功能的要求。按照這個原則和要求，北京應當堅持和加強以下中央機關、事業單位和駐華機構功能。一是中央黨政軍領導機關、黨中央各部門、中央外交部門、中央計劃與財政部門、中央銀行、證監會、銀監會和保監會；二是邦交國家使館、主要國際組織駐華機構；三是國家舉辦的科學研究、高等教育、新聞、出版、影視核心事業單位。這三類以外的其他中央政府機構及國家舉辦的事業單位，則是可以考慮規劃遷入國家行政新城的。其中，規模大、聯動作用強的單位應該優先考慮遷出。

有人可能堅持政治與行政分離，主張將國務院系統全部遷入國家行政新城。考慮到三個方面的原因，對此我們不敢茍同。一是國務院遷出不利于中央黨政軍首腦機關緊密聯系、統一領導；二是中央外交部門遷出不利于我國有效地對外交流合作，不利于堅持和加強國際交往中心的核心功能；三是中央計劃與財政部門、中央銀行、證監會、銀監會和保監會既不利于宏觀調控，也不利于北京經濟和社會持續發展。

另外一種傾向是，主張在堅持中央黨政軍機關不遷移的前提下，單純強調外遷為中央政府服務的國務院發展研究中心、國家發展和改革委員會宏觀經濟研究院等政策咨詢研究機構。這里，一是混淆了首都基本功能和非首都核心功能的概念（楊開忠，2015a），錯誤地把為中央政府服務的政策咨詢研究功能一般地定義非首都核心功能了；二是忽視了城市非基本功能對基本功能依賴的關系，錯誤地認為，非基本功能的區位選擇是可以獨立于基本功能區位的。事實上，由于國家舉辦的公共政策咨詢研究部門需要與其服務的政府密集的“面對面”交流，單純強調國家舉辦的公共政策咨詢研究部門遷出北京，不僅不利于有效服務政府決策，而且可能事與愿違，加劇北京交通擁堵等“城市病”。因此，這種傾向是不可取的。

規模等級。關于規模等級，有人可能主張國家行政新城人口規模應當在500萬人以上。這種主張是值得商榷的。首先，京津冀地區國土面積略大于江浙滬地區，人口達江浙滬2/3強，市區人口500萬人以上的超大、特大城市與江浙滬地區同樣擁有兩個，但100～500萬人的大城市相對較少，特別是100～300萬的Ⅱ型大城市京津冀僅有石家莊等3個，遠低于江浙滬地區的13個（表3）。也就是說，從城市體系完善的角度來看，京津冀地區亟需發展的不是500萬以上的特大城市，而是100～500萬的次中心城市。完善城市體系，應當因勢利導，把條件比較優越的秦皇島、廊坊、滄州建設成為Ⅱ型大城市，其中，地理位置適中、沿海、港口和腹地條件優越、土地資源豐富、海水微咸水開發利用的潛力、成長性好的滄州，要置于優先地位，使之建設成為新區域次中心城市之一（楊開忠，2015b）。其次，國家行政新城的基本功能應僅限于國家行政和教科文功能。從基本功能來看，世界各國首都、副都可以分為兩類。一是綜合功能型，如北京、東京、倫敦、首爾等，不僅是國家政治中心，而且是國家經濟中心、金融中心、貿易中心，文化中心，在國家城市規模等級體系中居于頂端；二是單一功能型，如華盛頓、堪培拉、世宗市等，僅僅是國家政治中心或政治副中心，在國家城市規模等級體系中居于中下端。經驗表明，綜合功能型城市病突出，政治中心功能與城市其他功能的矛盾尖銳，而單一功能型則城市問題較少。為避免綜合功能型的問題，國家行政新城應定位于單一功能型。功能決定規模。單一功能型定位，決定了國家行政新城應在100萬人左右，不應也不可能達到特大城市規模。因此，要統籌國家行政新城功能和規模，在堅持單一功能型定位的基礎上，相應將城市人口規模控制在100萬左右。

應該強調，國家行政新城不是單純的國家機關及其輔助機構的辦公駐地，而是以國家行政為基本功能、基礎設施和公共服務配套完善、地方品質一流的宜居型城市。因此，在規劃建設過程中，要嚴格以世界一流為標準，始終以質量立市。

國家行政新城的選址

選址原則。第一，不近不遠。一方面，國家行政新城是疏解首都功能的戰略舉措，選址要保證實現職住平衡、自立發展。因此，新城不能離首都太近，以致與北京中心城區共享同一地方性通勤、就業、住宅市場，應當遠在北京都會區邊界之外；另一方面，在政治功能上，國家行政新城是首都的補充，選址要便于與首都交往。因此，新城不能離首都太遠，應當與北京中心城區處在一小時城際快速軌道交通圈內。我國大城市都會區大體上相當于以城市中心為圓心、最大半徑為50公里的區域（Edward，2005）。韓國世宗市距離首爾市區約120公里。考慮到我國時空尺度大小觀念，國家行政新城選址應距北京城市中心120公里是合理的。

第二，促進區域均衡發展。從國際經驗來看，規劃建設副都或遷都幾乎毫無例外地被視為促進區域均衡發展的區域政策工具。京津冀區域發展嚴重不平衡。北京、天津和河北省唐山人均GDP已經跨入高收入水平國家和地區的行列，而河北其他廣大地區總體上則尚處于中等收入國家和地區的行列，其中尚有39個縣屬于國家級貧困縣。京津冀區域嚴重的不平衡發展造成人口向北京集聚，從而嚴重加劇北京的“城市病”。因此，無論從縮小區域差距還是從緩解北京城市病來看，國家行政新城選址都應當把有利于京津冀區域的均衡發展作為重要原則。這意味著，國家行政新城應該在北京周邊的河北境內選址。

第三，開發上的可行性。國家行政新城選址必須充分考慮到當地自然、經濟、社會、人文條件，確保地震地質、氣候水文、土地、交通及公用設施等有效開發的可行性。

第四，環境方面的可持續性。國家行政新城選址必須充分考慮到環境方面的可持續性的要求，避免新城規劃建設對生態環境造成不利影響，確保新城環境的可持續發展。

選址方案。2000年以來，已有相關人士先后提出了與國家行政新城有關的不同選址設想（湯愛民，2000；外經導報編輯部，2004；卞紅登，2005；林堅，2013；吳良鏞，2013；余青山，2013）。其中，吳良鏞的設想最具概括性。吳良鏞建議在環北京80～100公里范圍內設立首都功能新區，并根據山水格局和歷史文化遺存，結合土地利用現狀，提出了三個可能的選址，即：天津盤山以南平原地區的東部選址、河北易縣古城以南的西南選址，以及河北霸州和保定之間的南部選址。

按照上述選址原則，如圖1所示，我們提出“保定”和“秦皇島”兩個選址方案。保定方案即津保交通軸線以北河北霸州和保定之間，秦皇島方案即秦皇島大北戴河。比較而言，秦皇島方案似更為適宜。

保定方案位于冀中南平原地區，北距北京、東距天津、西距保定城市中心均為90余公里，交通位置便利，處于京九鐵路與建設中的津保高鐵的交匯處，系北京新機場有效服務半徑范圍，土地利用現狀以農業為主，發展空間充足；但區域水資源相對短缺、生態環境較差，新城建設從零開始。

秦皇島方案以大北戴河（包括北戴河區、北戴河新區）為地域依托，地處渤海北岸中段，依山傍海，氣候宜人，水資源充足，環境十分優美；距北京中心城區約280公里、天津中心城區265公里，乘高速鐵路列車至北京不到2小時、至天津1個小時，秦皇島北戴河機場已正式通航；自新中國成立以來，一直為事實上的“夏都”，規劃建設國家行政新城的軟硬件基礎優越。同時，在我國“北煤南運”海港樞紐從秦皇島港南遷移至河北曹妃甸港和黃驊港的條件下，秦皇島方案有利于促進區域協同發展。但此方案應處理好國家行政新城與北戴河夏季避暑勝地發展的關系，使之相得益彰。

結語

規劃建設國家行政新城，不僅涉及到調整疏解首都非核心功能、實現京津冀協同發展，而且關系國家長治久安，應該特別注重全面、系統、深入的調查研究。本文只是就其中一些相對更具根本性、全局性、戰略性做了初步探討，很多其他重要問題并未涉及。如國家行政新城行政管轄體制問題，是采用類似美國首都華盛頓哥倫比亞特區的中央直管模式，還是作為北京市管轄的一塊飛地，抑或其他形式的行政管轄體制安排；再如，如何設計利益協調機制，統籌好國家、地方、遷移單位、遷移個人及家庭的利益關系？顯然，這些問題都需要專門的深入、系統的調查研究。

總之，規劃建設國家行政新城是一個具有重要意義的復雜巨系統工程，需要全方位的深入研究。筆者希望本文能夠引起更多有價值的研究。

（本文系國家自然科學基金應急項目“京津冀一體化發展戰略研究”[項目批準號：71441006]和京津冀三省市社會科學界聯合會共同資助重大項目“調整疏解非首都核心功能與京津冀協同發展”的成果之一；北京大學政府管理學院碩士研究生馬克、王安然，博士研究生赫勝彬、陳光、宋映鉉對此文有貢獻）

參考文獻

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責 編/鄭韶武