黨委與紀委在黨風廉政建設中的關系和作用評析

紀亞光

【摘要】在我國黨風廉政建設工作中，如何處理黨委與紀委的關系，是自紀委設立后便一直存在的難題。在現有基礎上進一步理順黨委與紀委在黨風廉政建設工作中的關系，應按照監(jiān)督主體高于或至少平行于監(jiān)督客體的有效監(jiān)督原則，進一步改革現行黨的紀律檢查工作雙重領導體制，使紀委擁有事前監(jiān)督、制約決策、監(jiān)督決策的執(zhí)行和對決策執(zhí)行不力進行懲戒的監(jiān)督和制約權限。

【關鍵詞】黨委 紀委 領導體制 監(jiān)督 制約

【中圖分類號】D261.3 ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

在我國黨風廉政建設工作中，如何處理黨委與紀委的關系，是自紀委設立后便一直存在的難題。十八大以后，這一問題引起了黨中央的高度重視，黨的十八屆三中全會明確規(guī)定：“落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負監(jiān)督責任，制定實施切實可行的責任追究制度。”從我國黨風廉政建設的視角解讀黨委主體責任與紀委監(jiān)督責任的確立，可以看到，這一制度規(guī)定，使黨委與紀委在黨風廉政建設工作中的職能發(fā)生重要變遷，有助于黨委與紀委在反腐倡廉工作中形成合力，表明我國黨風廉政建設的工作機制發(fā)生了根本變化。同時，值得注意的是，黨風廉政建設責任制的制訂，實質上是深化紀檢監(jiān)察工作領導體制改革的一項重大舉措，其目標指向是形成科學有效的權力運行制約和監(jiān)督體系。應該說，黨風廉政建設責任制的出臺，是我國反腐倡廉工作由“治標”階段向“治本”階段轉型的顯著標志，具有深遠的歷史意義和影響。

長期存在的難題

長期以來，由于職責與權限界定問題，黨委與紀委在我國黨風廉政建設工作中的關系一直復雜、微妙。

中華人民共和國成立之初，黨的各級紀律檢查機關開展工作便遇到了來自被監(jiān)督部門和領導干部的阻力。根據公開報道，當時“被監(jiān)督部門和干部對黨政監(jiān)察工作的對立情緒嚴重，認為監(jiān)察工作給他們增添了麻煩，妨礙了他們行使行政職權”①，“一些干部認為監(jiān)察機關是‘行政法庭’、‘政府巡視團’，或是‘打蒼蠅’、‘找岔子’的機關”②。所以，他們既不抽調干部充實紀檢監(jiān)察機構，也很少討論紀檢監(jiān)察工作。在監(jiān)察人員為開展工作碰到阻礙的時候，不給予必要的支持;在監(jiān)察工作有了缺點的時候，便多方加以責難，甚至想乘機縮小紀檢監(jiān)察工作的權力，認為自己應該享有更大的權力和更多的“自由”。“有這種錯誤思想的人，在國家機關和國營企業(yè)部門中是相當多的”③。在阻力與壓力面前，許多監(jiān)察工作人員在履行其職責時顧慮重重，往往“抱著姑息遷就的態(tài)度”，怕搞壞關系、怕“穿小鞋”，許多案件長期拖延，不了了之。④甚至有些黨的紀檢監(jiān)察干部有意或無意地向黨委和上級監(jiān)委隱瞞真情，封鎖消息。⑤

1955年，黨的監(jiān)察委員會成立，為解決黨委與紀檢監(jiān)察機關的關系問題，專門對黨的各級監(jiān)察機關和各級黨委的職責與權限進行了細致劃分。其中，對黨的各級監(jiān)察機關的權限作出如下具體規(guī)定：“各級黨委委員如有違反黨章、黨紀和國家法律、法令的行為，應由同級黨委處理; 但上級黨的監(jiān)察委員會認為必要的時候，有權直接加以處理。地方各級監(jiān)察委員會在對上級黨委委員和同級黨委委員進行檢查的時候，以及在對上級和同級黨委所管理的干部職務名稱表內的干部給以撤銷工作以上的處分的時候，應分別征得上級和同級黨委的同意。如地方監(jiān)察委員會認為同級黨委的決定不適當的時候，有權向上一級黨委提出申訴。黨的中央和地方各級監(jiān)察委員會有權檢查下級黨的組織有關違反黨章、黨紀和國家法律、法令的案件，并向同級黨委提出處理意見。”⑥以上舉措，在實際運行中收效甚微。1956年12月，中央監(jiān)察委員會在工作報告中指出：“有些案件在檢查時，事實不能及時查清，時間拖的過長，或是事實雖然查清，但是大家對問題的是非和性質認識不一致，以致長時間不能定案。還有的案件，在定案以后犯錯誤的人又有意見，當地組織又有異議，需要重新檢查。”⑦其結果是“中央監(jiān)委對地方各級監(jiān)委的工作情況和黨員違反黨紀的情況，泛泛了解較多，典型調查很少，對下面的材料也缺乏系統的研究，不能及時地總結、傳播好的經驗和及時地給下級監(jiān)委以具體幫助。”⑧由于黨的監(jiān)察制度難以有效運行，有的監(jiān)察干部甚至產生了“黨委對各個部門有親疏之分，監(jiān)委是孤兒”⑨的情緒。

1957年以后，各級黨委對黨的監(jiān)察機關的領導朝絕對化方向發(fā)展，其表現是，不僅要求各級監(jiān)察委員會完全接受同級黨委的領導，“對黨委要多請示、多報告……，重大的案件和工作安排，要提請黨委討論、指示”⑩，而且上級監(jiān)委派出的監(jiān)察人員，在檢查處理案件時，也要“在當地黨委領導下進行工作”。強調黨委的絕對領導，造成了黨委與黨的監(jiān)察委員會職責與權限的混亂，黨的監(jiān)察機關缺乏必要的履行職責的獨立性。其結果，不僅使黨的監(jiān)察機關不能行使對同級黨委的監(jiān)督與制約職能，而且對下級黨員干部的監(jiān)督亦困難重重，其基本的維護黨紀的作用難以發(fā)揮，進而于1969年被撤銷。

“文化大革命”結束后，重新恢復的黨的紀律檢查委員會確立了同級黨委與上級紀委雙重領導體制，并明確規(guī)定了黨委與紀委的相互關系：同級黨委側重對紀委的思想組織建設、工作部署和違紀案件查處等方面加強領導，給以具體的支持和幫助，為紀委的工作和生活創(chuàng)造條件。上級紀委的領導側重于對下級紀委的工作進行檢查，對下級紀委報批的案件處理意見及時審定，對下級紀委與同級黨委處理意見不同、下級紀委請求復查的案件予以復查，對于下級紀委主要領導干部的任免、調動提出意見等。但是，在實際運行中，這種雙重領導普遍表現為“地方領導與系統領導‘一頭硬，一頭軟’的狀況，即一些地方和部門的領導囿于局部利益，干預或阻撓監(jiān)察機關依法行使職權，造成監(jiān)察工作下情上達受阻，違法違紀行為難以及時嚴肅查處，上級監(jiān)察機關的指示、意見被擱置等等”。

通過如上史實的考察，我們可以看到，在黨風廉政工作中，黨委與紀委緊張微妙的關系長期存在，雖經多次協調而效果并不顯著。其結果，不僅嚴重影響了黨風廉政建設的實效，致使權力腐敗現象難以有效遏制，甚至出現了一些地方、部門的“塌方式腐敗”。同時，更加值得注意的是，腐敗現象的高發(fā)、多發(fā)嚴重影響了黨的形象和地位，進而嚴重削弱了黨的領導，給中國共產黨執(zhí)政帶來嚴峻挑戰(zhàn)。顯然，調整黨委、紀委在黨風廉政建設工作中的關系，使黨委與紀委各負其責，成為有機的整體，進而產生行之有效的黨風廉政合力，是一項既迫在眉睫同時極具挑戰(zhàn)的工作。

具有針對性的舉措

黨的十八大以來，黨中央高度重視黨風廉政建設工作。通過“總結實踐經驗、吸收各方面意見”，黨的十八屆三中全會制訂了黨風廉政責任制，力求使黨風廉政建設工作取得更大實效。

在黨風廉政責任制中，明確黨委負主體責任是最為關鍵的環(huán)節(jié)，也是我國黨風廉政建設的工作機制發(fā)生根本變化的顯著標志。

首先，第一次明確規(guī)定了黨委在黨風廉政建設工作中的具體職責。習近平明確指出，黨委的主體責任“主要是加強領導，選好用好干部，防止出現選人用人上的不正之風和腐敗問題;堅決糾正損害群眾利益的行為;強化對權力運行的制約和監(jiān)督，從源頭上防治腐敗;領導和支持執(zhí)紀執(zhí)法機關查處違紀違法問題;黨委主要負責同志要管好班子，帶好隊伍，管好自己，當好廉潔從政的表率。各級黨委特別是主要負責同志必須樹立不抓黨風廉政建設就是嚴重失職的意識，常研究、常部署，抓領導、領導抓，抓具體、具體抓，種好自己的‘責任田’。”縱觀我國黨風廉政建設歷程，如此明確細致地將黨委的責任具體表達出來，尚屬首次。

其次，使黨委負主體責任，實質上是強化其責任意識，并給予其內在的監(jiān)督和制約，而非擴大其權力。從字面上理解，明確黨委的主體責任，容易令人產生進一步擴大其權限、造成權力更加集中的誤解。實際上，黨委負主體責任，恰恰是為了給予黨委更多的制約。正如習近平指出：“有權就有責，權責要對等。無論是黨委還是紀委或其他相關職能部門，都要對承擔的黨風廉政建設責任進行簽字背書，做到守土有責。出了問題，就要追究責任。決不允許出現底下問題成串、為官麻木不仁的現象！不能事不關己、高高掛起，更不能明哲保身。自己做了好人，但把黨和人民事業(yè)放到什么位置上了？如果一個地方腐敗問題嚴重，有關責任人裝糊涂、當好人，那就不是黨和人民需要的好人！你在消極腐敗現象面前當好人，在黨和人民面前就當不成好人，二者不可兼得。”可以說，責任追究機制的確立，使黨委的主體責任成為其權力行使的內在制約力，也為外在監(jiān)督提供了有力的抓手。

再次，對于黨委負主體責任的目標，有了清晰的指向。黨委負主體責任，明確指向“黨要管黨、從嚴治黨”的目標，力求以黨風廉政建設取得實效加強黨的領導。對此，習近平明確指出，中國共產黨要靠嚴明的紀律管黨、治黨。“一個松松垮垮、稀稀拉拉的組織是不能干事、也干不成事的。如果黨組織像個大車店、大賣場一樣，想來就來，想走就走，那還能有什么核心力量還能把廣大人民群眾團結在黨的周圍嗎？要好好抓一抓組織紀律，加強全黨的組織紀律性。”他強調，黨委負主體責任，就是“因為黨委能否落實好主體責任直接關系黨風廉政建設成效。”

通過明確黨委主體責任的內涵及目標指向，紀委監(jiān)督責任的內涵及職責也隨之更加清晰。

關于紀委的監(jiān)督責任，習近平指出：“各級紀委要履行好監(jiān)督責任，既協助黨委加強黨風建設和組織協調反腐敗工作，又督促檢查相關部門落實懲治和預防腐敗工作任務，經常進行檢查監(jiān)督，嚴肅查處腐敗問題。”顯然，以明確黨委主體責任為前提的紀委監(jiān)督責任，主要體現在懲治和預防腐敗上。對于紀委而言，明確其擔負相對單一的監(jiān)督責任，實質上不是削弱而是強化其監(jiān)督權。

首先，有助于紀委集中精力做好自己的主業(yè)。長期以來，紀委工作覆蓋面不斷擴大，工作任務不斷增加，有些工作逾越了紀檢監(jiān)察機關邊界，主業(yè)被湮沒在眾多具體行政執(zhí)法工作之中。由于紀委不能聚焦于反腐倡廉主業(yè)，其職責與權限不清，使得“有的干部在紀委當常委、委員，認為只是掛個名、弄個待遇”，從而在實際上削弱了其應有的地位與作用。因此，紀委明確職責定位，有助于其聚焦中心任務，把更多力量調配到黨風廉政建設和反腐敗斗爭主業(yè)上，進而增強其應有的地位與作用。

其次，有助于保證各級紀委監(jiān)督權的相對獨立性和權威性。值得注意的是，伴隨著黨風廉政責任制的確立，圍繞黨的紀律檢查工作領導體制的變革也在深刻進行。習近平指出，雙重領導體制在“實踐中也出現了一些不適應、不協調問題，特別是查辦腐敗案件時受到的牽制比較多。有的地方擔心查辦案件會損害形象、影響發(fā)展，有時存在壓案不辦、瞞案不報的情況。大家在一口鍋里吃飯，很難監(jiān)督別人。對地方紀委來說，同級監(jiān)督忌諱也不少，這些年發(fā)生的一把手腐敗問題，很少有同級紀委主動報告的。有的地方紀委領導甚至對反映同級黨委領導干部問題的同志說：你不要講了，我什么也沒有聽見。這種現象很不正常，必須有所改變。”黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀委對下級紀委的領導;同時規(guī)定：“各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主”。顯然，十八大以來紀檢監(jiān)察機關領導體制的變革與黨風廉政責任制的確立，其落腳點是使紀委擁有較之以往更大的相對獨立性，進而擁有作為監(jiān)督主體更大的權威性，從而確保黨委與紀委形成反腐倡廉的合力。

再次，有助于改變長久存在的消極痼疾，激發(fā)紀委履行監(jiān)督職責的積極性。由于職責權限不清、履行職能的相對獨立性不夠，長期以來，紀檢監(jiān)察機關存在著“不想監(jiān)督”、“不能監(jiān)督”、“不敢監(jiān)督”的問題。所謂“不想監(jiān)督”，是主觀動力不足。這一點，從中華人民共和國成立之初的“工作是少做的好，少做少出毛病”，到當前“多一事不如少一事”，其外在表現驚人一致，其思想源頭也如出一轍。所謂“不能監(jiān)督”，是由于紀檢監(jiān)察工作長期不能聚焦于主業(yè)，造成一些紀檢監(jiān)察干部業(yè)務能力有限，其工作思路、工作方法和落實舉措都難以適應反腐倡廉工作的要求，制約著紀檢工作質量的提高。所謂“不敢監(jiān)督”，是受紀檢監(jiān)察工作領導體制影響，紀檢監(jiān)察機關從干部的配備、干部任免、干部調動、干部提拔、人員編制、經費劃撥等一系列決定紀檢干部命運的大事都掌握在黨委手中，造成紀檢監(jiān)察機關不敢主動監(jiān)督，甚至有的紀檢干部只想著與同級黨委搞好關系，不主動向上級紀委匯報工作，甚至大事化小、小事化了。黨風廉政建設工作責任制的確立，有助于改變紀檢監(jiān)察機關長期存在的“不想監(jiān)督”、“不能監(jiān)督”、“不敢監(jiān)督”痼疾，使其在勇于擔責、積極工作中不辱使命，發(fā)揮其應有作用，實現其應有的價值，獲得其應有的地位。

綜上所述，黨風廉政責任制的確立，重新調整了黨委與紀委的職責與權限，有助于改變長期存在的黨委與紀委緊張、微妙的關系，一方面強化了黨委在黨風廉政建設中的主體責任，同時通過明確紀委監(jiān)督責任、責任追究機制和紀檢監(jiān)察機關領導體制的改革完善，強化了對黨委的監(jiān)督力度，從而既堅持了黨對反腐敗工作的領導和黨管干部原則，又保證了紀委監(jiān)督權的行使，使黨委與紀委圍繞黨風廉政建設各負其責、形成合力，對于加大反腐敗工作力度、推進體制機制不斷創(chuàng)新和完善具有深遠影響。

歷史定位與完善思考

從我國紀檢監(jiān)察工作領導體制發(fā)展演進的歷程分析，黨風廉政建設責任制的制訂，實質上是深化紀檢監(jiān)察工作領導體制改革的一項重大舉措，是形成科學有效的權力運行制約和監(jiān)督體系非常重要的一環(huán)。

中華人民共和國成立以來，我國紀檢監(jiān)察機關領導體制因時代條件的變遷和多種因素的影響而多次調整，但總體上講，以“文化大革命”為界，主要表現為黨委領導、上級紀委指導的“一重領導、一重指導”體制和黨委與上級紀委“雙重領導”體制。如1950年2月24日發(fā)出的《關于各級黨的紀律檢查委員會領導關系問題的指示》，明確了黨委對同級紀委領導、上級紀委對下級紀委指導的“一重領導、一重指導”領導體制，并強調：當上級紀委與下級黨委意見不同時，應提請同級黨委做決定。1955年3月，《關于成立黨的中央和地方各級監(jiān)察委員會的決議》對如上體制進行了調整，規(guī)定黨的監(jiān)察委員會在各級黨委指導下進行工作，并明確了上級監(jiān)委對下級監(jiān)委的部分領導關系。但一年后，黨的監(jiān)察機構領導體制再次調整為“各級監(jiān)察委員會在各級黨的委員會領導下進行工作。”重新明確了黨委對同級黨的監(jiān)察委員會的領導關系。“文化大革命”結束后，黨的十一大恢復了黨的紀律檢查委員會，在短暫沿用了八大黨章所規(guī)定的“一重領導、一重指導”領導體制后，便于1982年9月通過的十二大黨章中確定了“黨的地方各級紀律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會的雙重領導下進行工作。”這一雙重領導體制一致沿用至今。

應該說，無論是“一重領導、一重指導”體制，還是“雙重領導”體制，其制度模式來源都是蘇聯黨的監(jiān)察制度。值得注意的是，我國所借鑒的是蘇聯斯大林時期黨的監(jiān)察制度模式，而非列寧時期黨的監(jiān)察制度模式。后者的特點是：一，黨的監(jiān)察機關獨立行使職權。二，黨的監(jiān)察機關接受人民的監(jiān)督。列寧去世后，斯大林逐漸改變了列寧所構建的監(jiān)察制度。尤其是1934年1月的聯共（布）十七大，根本改變了列寧所構建的監(jiān)察制度模式，規(guī)定黨政監(jiān)察機關在組織上分開，成立蘇聯人民委員會蘇維埃監(jiān)察委員會，隸屬于蘇聯人民委員會，從而將原與中央委員會平行的中央監(jiān)察委員會改為中央委員會下屬的黨中央的監(jiān)察委員會。不僅如此，還將原來中央監(jiān)察委員會由全國黨代表大會直接選舉產生，改變?yōu)橛陕摴玻ú迹┲醒胛瘑T會全體會議選舉產生，由中央委員會領導，并按照其指示進行工作。這些改變造成了黨政監(jiān)察工作的地位和作用大為降低，從黨的監(jiān)察機關的職權看僅相當于聯共（布）十四大成立的中央監(jiān)察委員會黨紀檢查委員會，失去了列寧時期的參與和監(jiān)督黨委決策的權力，無法進行事前監(jiān)督，進行事后監(jiān)督的能力也大為降低，并形成了單向的監(jiān)督體制。這是導致斯大林的個人極權和蘇聯共產黨的消極腐敗的重要原因。

從理論上分析，按照政治學原理，監(jiān)察機關有效發(fā)揮其監(jiān)察職能的基本前提條件是保持監(jiān)察機關相對的獨立性，保證監(jiān)督主體的地位高于或至少平行于監(jiān)督客體。顯然，中華人民共和國成立后，黨的監(jiān)察制度在運行過程中遇到的問題，與其因雙重領導體制而形成的監(jiān)督主體與監(jiān)督客體難以解決的內在矛盾密切相關。

應該說，十八大以來黨風廉政責任制的確立，以及黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化命題的提出，改變了長期存在的紀委難以獨立行使職權的狀況，使我國紀檢監(jiān)察機關擁有了相對獨立的監(jiān)督權，形成了黨委和紀委分工協作機制，在健全與完善紀檢監(jiān)察機關領導體制方面邁出了重要的一步，中國特色反腐倡廉監(jiān)督機制由此初步形成。

當然，在現有基礎上健全、完善黨的監(jiān)察制度領導體制，進一步理順黨委與紀委在黨風廉政建設工作中的關系，仍需注意如下幾點：一是應按照監(jiān)督主體高于或至少平行于監(jiān)督客體的有效監(jiān)督原則，在現有基礎上進一步改革現行黨的紀律檢查工作雙重領導體制。具體而言，應改變現行的側重同級黨委領導的機制，明確以上級紀委領導為主，同級黨委領導為輔，各級黨的紀律檢查機關主要對上級黨的紀律檢查委員會負責并報告工作，保證制約和監(jiān)督權高于或平行于被制約和監(jiān)督權。二是由各級黨委和紀委組成聯席會議，共同處理重大事項，進一步擴大紀委的職能和權限，使其由主要負責維護黨紀、政紀的事后追懲權限，擴展為擁有事前監(jiān)督、制約決策、監(jiān)督決策的執(zhí)行和對決策執(zhí)行不力進行懲戒的權力運行全過程監(jiān)督和制約權限。三是在賦予紀委較大職權的同時，為了避免其濫用權力，應確保黨的各級代表大會擁有最高的制約監(jiān)督權和最后的決定權。

【注釋】

①③“積極發(fā)揮國家監(jiān)察工作在反浪費斗爭中的作用”，《人民日報》，1955年6月21日，第1版。

②“一九五〇年人民監(jiān)察工作總結及一九五一年工作任務的報告（一九五一年六月八日政務院第八十八次政務會議批準）”，《人民日報》，1951年8月15日，第3版。

④中共中央監(jiān)察委員會編：“認清形勢，鼓起干勁，力爭黨的監(jiān)察工作大躍進”，《黨的監(jiān)察工作》，第83期，第2頁。

⑤“必須忠實地向黨委報告工作”，中共中央監(jiān)察委員會編：《黨的監(jiān)察工作》，第117期，第2頁。

⑥“中國共產黨全國代表會議關于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會的決議”，《人民日報》，1955年4月5日，第1版。

⑦⑧中共中央監(jiān)察委員會編：“中央監(jiān)察委員會關于成立以來的工作報告”，《黨的監(jiān)察工作》，第66期，第2頁，第4頁。

⑨中共中央監(jiān)察委員會編：“中央監(jiān)委關于糾正某些黨的監(jiān)察干部不尊重黨委領導的錯誤的通報”，《黨的監(jiān)察工作》，第80期，第9～10頁。

⑩中共中央監(jiān)察委員會編：“中央監(jiān)察委員會關于七個省、市監(jiān)察委員會副書記座談會情況的通報”，《黨的監(jiān)察工作》，第75期，第4頁。

“第二次全國黨的監(jiān)察工作會議總結”，見中共中央監(jiān)察委員會編：《黨的監(jiān)察工作》，第70期，第5頁。

李思潮、孫國明主編：《紀檢監(jiān)察工作通鑒》，北京：中國書籍出版社，1993年，第227頁。

習近平：“關于《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明”，《人民日報》，2013年11月16日。

魏明鐸主編：《中國共產黨紀律檢查史》，石家莊：河北人民出版社，1993年，第90頁。

《人民日報》，1955年4月5日，第1版。

魏明鐸主編：《中國共產黨紀律檢查工作全書》，石家莊：河北人民出版社，1992年，第1399頁。

中共中央文獻研究室編：《十二大以來重要文獻選編》（上），北京：人民出版社，1986年，第87頁。

責編 /張蕾