農村公共物品供給體制改革與創新

徐向峰　李敏

【摘要】在城鄉統籌發展的背景下，實現農村公共物品的充分供給是社會主義新農村建設和全面建成小康社會的基礎和條件。筆者以四川省農村公共物品供給的調查走訪為例，通過普遍調研與個案分析相結合的方式，研究農村公共物品供給現狀、模式與特點，提出農村公共物品供給體制改革創新的對策與建議。

【關鍵詞】農村公共物品 供給體制 改革與創新

【中圖分類號】F323.3 ? ? 【文獻標識碼】A

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》文件中明確提出：“城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。”①由于我國城鄉二元結構長期存在，農村公共物品供給狀況與城市相比有較大差距，成為制約農村經濟社會發展的重要障礙，并進一步導致農村經濟發展滯后和城鄉差距擴大。農村公共物品供給問題是貫徹城鄉統籌發展戰略的焦點問題，也是解決“三農”問題，實現全面小康社會奮斗目標，促進社會經濟穩定發展的關鍵性內容。

農村公共物品的相關概念

農村公共物品界定。根據美國經濟學家薩繆爾森的相關論述，公共物品是指“每個人消費這種物品不會導致其他人對該物品消費減少的物品”。②楊志勇、張馨在《公共經濟學》中提出：“社會物品可分為公共物品和私人物品，農村公共物品是相對于農村和其家庭成員自己消費的私人物品而言的，是由當地社區居民共享的產品，主要包括農村道路、農村水利設施、農村九年義務教育、農村公共衛生及農村社會保障等，它是指農村地域范圍內的地方公共物品。”③筆者將農村公共物品界定為：滿足農民日常生產生活需要，促進農業農村可持續發展的公共物品及服務。

農村公共物品按照不同的標準和參照可以劃分為不同的類型，文章采用以公共物品對農村經濟社會發展的作用為標準，將農村公共物品分為三類：一是可持續發展類公共物品，如生態環境保護、人口發展與計劃生育、農村基礎教育、社會保障、治安管理等;二是經濟發展類公共物品，包括鄉鎮道路、農田水利設施、農業技術支持和推廣、機械農機的使用以及行政服務等;三是基礎設施類公共物品，如生活用水設施、電力通訊、廣播電視網絡、農村文化設施、醫療衛生防疫等。

農村公共物品的基本特征。農村公共物品具有公共物品非排他性、非競爭性的共同特征。此外，還具有其自身的特點：第一，外部的經濟性。相對于一般公共物品而言，農村公共物品具有更強的外部經濟性，在消費使用這種公共物品時可以給農村帶來更大的外部效用。比如：農村電力水利道路等基礎設施的建設和完善，不但解決了基本生產生活需要，而且可以改善投資環境，促進了社會經濟的快速發展。第二，成本的聚集性。農村公共物品的投入一般比較大，而且大部分收益慢，從而形成成本聚集的狀態，無法通過市場機制有效調節，大部分私人資本不愿意也不敢投入，政府成了供給的主體。第三，供給的多層性。我國現有行政管理體制的限制，導致農村公共物品供給必然是多層次的，它包括中央直接提供的全國性供給和地方政府提供的地方供給。第四，需求的多樣性。由于我國經濟社會發展的不均衡，區域差異明顯，使得農民對公共物品的需求呈現出多樣性的特征。

農村公共物品供給現狀分析

改革開放30多年來，我國在農村公共物品改善方面取得了一定的成績，特別是2004年以來，中央連續11年發布關于“三農”問題的一號文件，對農村基礎生產設施和生活條件的改善起到了較大的促進作用。但由于我國城鄉二元結構的長期存在，農村地區公共物品仍存在供給較為不足的局面④。

供給資金較為缺乏。四川省農村公共物品供給資金主要來源于三個方面：一是縣鄉財政支出;二是村級公共積累;三是地區轉移支付。第一，縣鄉財政支出主要用于公務行政人員的薪酬給付，自從分稅制改革以來，基層政府的財權與事權嚴重不配套，鄉鎮財政開支較大，部分鄉鎮借貸欠債的現象比較突出，無法有效負擔起農村公共物品的供給責任。第二，村級公共積累方面，由于大多數村支柱產業以農業為主，少有工礦企業，青壯年勞動力大都選擇外出務工，地方經濟發展較為滯后，難以提供必要的資金支持。第三，農村公共物品很大部分投入主要來自地區轉移支付，近年來中央對地方轉移支付力度不斷加大并向中西部財力薄弱地區傾斜，增強了經濟落后地區鄉鎮財政的基本保障能力，對農村公共設施和公共服務的改善起到了較大的推動作用。但是，僅僅依靠這部分資金的填充難以彌補農村公共物品供給的巨大缺口，也缺乏持續性。村公共物品供給不足的主要原因是缺乏資金。

供給總量嚴重不足。首先，可持續類公共物品方面，農村義務教育投入不足，教學設施簡陋，師資力量薄弱，教育事業發展較為落后;新型農村合作醫療和農村社會養老保險制度的建立使農民獲得了基本的社會保障，但保障水平仍舊偏低。在農村社會福利保障的其他方面也存在較大欠缺，特別對部分特困群體，在幫扶方式上存在隨意性、臨時性，難以起到長期的效果;在鄉村環境治理方面，只有少數鄉鎮建有專門的垃圾集中處理設施，大多數村鎮污染整治工作基本沒有達標，村鎮臟亂差現象仍舊較為突出。

其次，農業經濟發展類的公共物品供給現狀更加不能令人滿意。交通設施方面，鄉鎮政府所在地的交通還是比較便利的，但各個村落間的交通設施較為落后，“村村通”政策實施后，各個行政村之間大都有水泥硬化道路相連，但在建設等級方面標準太低，而且嚴重缺乏后期的保養維護，交通設施破壞率很高。部分較為偏遠的自然村落和聚居地連接路面大都沒有進行硬化，通行條件較差。根據調查，農村居民遠距離出行有多達一半以上選擇摩托車，在沒有得到良好保養和維護的道路上行駛很不安全，安全事故時有發生。即使是硬化過的村間道路，稍大型的貨運車輛在這些路面根本無法通行，嚴重制約了當地農業產業化轉型和經濟發展;農田水利設施建設數量少、規模小，大多數水利工程建設日期久遠，缺少資金維護，損毀嚴重，農業生產“靠天吃飯”的依賴性較強。

最后，在基礎設施類的公共物品供給方面，最貼近生活的自來水飲水工程完成質量參差不齊，少部分地區還存在飲水困難的情況，水質得不到保證。農村醫療衛生基礎設施建設滯后，藥品品種相對匱乏，醫療器械難以配套供給且更新換代慢、破損嚴重，難以開展正常的診療工作。廣播電視數字信號、光纖沒有全面覆蓋，很大一部分農村電視用戶仍然使用衛星信號接收器。每個村社基本都設有相應的文化活動點，但是大多數都只是掛個招牌，實際開展活動的次數較少，農民業余精神生活十分單調。

供給結構不夠合理。在公共物品供給中，沒有充分考慮農民實際需求，部分地方政府存在重“政績”而輕“民生”的現象，大量興建不符合當地經濟發展實際的公共設施，如氣派的辦公大樓、活動中心、歌舞劇院等，這些設施主要集中在市區和縣城，占人口大多數的農村居民很難享受到，浪費了有限的公共資源，投入到其他項目上的資金嚴重不足。

此外，部分政府在提供公共物品時存在“短視”現象。一方面，農村急需的如道路、電力、水利等基礎設施建設供給嚴重不足。⑤理應重點關注的義務教育、醫療設施建設和社會福利保障的支持力度也明顯不夠。另一方面，卻把新農村建設曲解成“別墅化”“樓房化”的面子工程。例如由政府主導的在成渝高速公路沿線的房屋美化工程，就值得商榷。有的村民房屋內部家徒四壁沒有任何裝潢，但在房屋外部卻按照政府統一要求，接受政府主導的美化裝修。政府諸如此類“重政績，輕實績”的行為，把大量的精力財力放在了容易體現政績形象的“硬”的公共物品上，而忽視了農民實際的需要。

“一事一議”村民自治制度在公共物品決策中運行效果不佳。尤為突出的問題表現在農民群眾需求差異較大、意見不一，間接推高了決策成本，降低了供給效率。例如對農村精神文化產品的供給，對于溫飽尚未完全解決或經濟狀況不佳的村民來說，普遍持無所謂的態度，他們關注的重點更多放在生存條件上，比如提高生活水平、增加家庭收入、以及醫療保險和社會保障等。而部分達到甚至超過小康水平的村民則更關注精神文化方面的公共物品供給，希望政府著力提高生活的質量水平。這種需求差異必然導致雙方妥協成本的增加，形成一種“集體博弈”的非理性后果，不利于供給的高效率;同時，由于大多數青壯年農民都在外打工，參與議事的時間精力不足，會議組織者和村民缺乏信任溝通，決策水平較為低下，這些問題使得看似民主科學的“一事一議”制度在現階段農村公共物品供給決策中經常處于困境。

農村公共物品供給體制改革創新的措施建議

農村公共物品所具有的特殊性和農村居民需求的多樣性決定了問題解決的復雜性。農村公共物品供給問題的解決，不應只是“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的臨時舉措，而應在制度和體制上進行創新，按照城鄉統籌一體化的思路，遵照黨的十八大以來各項政策方針和農村社會發展實際，建立起較為完善的供給體制。

完善農村公共物品有效供給的制度創新，實現城鄉統籌一體化。由于我國長期處于城鄉“二元化”的格局之中，形成了與之相適應的“二元化”供給制度。城市和農村社會經濟發展的巨大差異，造成公共物品供給上的自然差距。城市的公共物品供給因為占據資源數量大、預算資金多，供給總量及供給品種相對農村都要更加豐富，供給效率和質量水平也相對較高。要解決農村公共物品供給存在的問題，推進農村社會經濟的快速發展，必須從根本上進行制度創新，保證城鄉公共物品供給的相對均衡，實現城鄉統籌一體化。必須進一步增加農村公共物品的支出總額，加大投入力度，對農業總投入的增長幅度要高于財政經常性收入的增長幅度，分清財政支農工作中的主次輕重，明確支持領域和方向，減少供給流通環節中的損耗，推進直接補助到位的政策要求。完善轉移支付制度，整合現有的支農資金來源渠道，統籌安排使用，優先集中解決農民最迫切需要解決的問題，持續增加農村公共物品的供給總量。鞏固農村稅費改革成果，建立城鄉統一的公共物品供給成本分攤機制，解決好基層政府債務問題。在資金來源渠道上進行改革，在農村土地征收、集體經營性建設用地收入中抽出一部分資金，專門用于農村基礎設施建設。

暢通表達渠道，完善農村公共物品供給決策機制。我國現行公共物品決策通常來說都是“自上而下”來執行的。⑥下級始終只是在執行上級的決策要求，這種模式在保證效率的同時也帶來忽視差異和農民實際需求的缺陷。在公共物品的供給決策中，必須充分深入農村基層，了解農民的真實需求，根據實際情況做到農村公共物品的“按需供給”。在制定供給決策時，應提高農民群眾在公共物品決策中的參與程度，引入“自下而上”的需求表達機制，突出農民在需求表達機制中的主體地位，鼓勵廣大群眾行使好個人權益。在決定供給何種公共物品、供給多少公共物品、如何供給時最好采取集體決策或代表投票的方式。農民在我國一直都是一個特殊的弱勢群體，他們的組織化程度低，流動性大，文化水平普遍不高，而且不同地區的實際狀況存在較大差距，農村公共物品供給必須充分考慮當地居民的實際需求，及時把農民的需求反饋給決策者，逐步推進和完善農村基層民主制度建設。在“一事一議”制度的基礎上，建立好農村公共物品法人代表決策或訴求機制，進一步提高農民的組織化程度和參與公共決策的積極性，建立政府和農民群眾之間有效溝通的橋梁，讓農民自身的需求和建議得到充分反映。

實現供給主體多元化，創新公共物品籌融資渠道。農村公共物品供給一直由政府占據主導地位，隨著農村社會經濟的發展，這種由政府承擔農村公共物品主要供給責任的模式已經無法全面滿足農村和農民自身發展的需求，⑦在保持政府財政對農村公共物品的資金供給比例持續提高的同時，應適當引入市場競爭的方式，鼓勵社會資本投入農村公共物品供給，實現供給主體的多元化，以多種渠道保證供給的充足性。政府應在宏觀政策和具體配套措施方面加強引導，鼓勵私人資本投入到具有良好社會效益和外部經濟性的農村公共物品生產上來，增加農村公共物品供給的數量和效率，改善農村居民的生活質量，為農業生產經營創造良好的外部條件。充分利用現有資源，積極推動第三部門對農村發展的關注和支持。繼續穩固堅持“家電下鄉”、“汽車下鄉”、農民購買農用機械設備國家財政補助等方面的惠農助農政策的執行，既可以帶動相關產業的發展，拉動內需促進消費，又能夠回籠資金保障國家公共物品供給資金渠道的暢通，保障供給的可持續性。

加強農村公共物品供給法律保障，完善監督機制。在當前依法治國的大背景下，應加強農村公共物品供給的法律保障，使農村公共物品供給工作有法可依，嚴格按照法律制度規定進行管理。要在國家和地方層面逐步立法，嚴格執法，使之規范化、制度化和法律化。在嚴格執行現有法律法規的基礎上，逐步修改完善與農村發展和農民需求實際不符的法律規范，根據農村實際情況制定新的法律法規，例如《農村最低生活保障制度》、《農村義務教育實施條例》等，對農村公共物品的供給進行長遠的、合理的規劃和管理。同時，在法律法規的原則下，整合現有監督手段和方式，建立較為完善的監督機制，對公共物品供給全過程進行全面的跟蹤監督，嚴厲查處在公共物品供給過程中的違法、違紀行為。充分發揮群眾監督、輿論監督等外部監督方式的合理作用，充分調動社會各方面對農村公共物品監督的積極性。在內部嚴格管理和外部全面監督雙管齊下的態勢下，保證農村公共產品資金用到實處，發揮最大的效率。

（作者分別為宜賓學院政府管理學院講師，南京農業大學博士研究生;本文系四川省教育廳科研項目和宜賓市科技計劃項目的階段性成果，項目編號：13SB0291，2012RY015）

【注釋】

①“中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定”，《新華每日電訊》，2013年11月16日。

②Paul Samuelson，“The Pure Theory of Public Expenditure”， Review of Economics and Statistics 36， November 1954， P387～389.

③楊志勇，張馨：《公共經濟學》，北京：清華大學出版社，2005年，第44頁。

④岑乾明：“胡錦濤‘兩個趨向’論斷及其政策實踐”，《吉首大學學報》（社會科學版），2011年第6期，第121～125頁。

⑤李艾婧：“農村公共物品供給問題與對策”，《人民論壇》，2014年第19期，第229～231頁。

⑥李武，胡振鵬：“農村公共物品供給模式及對策研究”，《江西社會科學》，2012年第3期，第58～61頁。

⑦楊劍，程勇：“農村公共物品多元協作供給的機制構建”，《農村經濟》，2014年第12期，第15～19頁。

責編/韓露（實習）