政府職能轉變現狀與未來

敖海華

【摘要】政府是實施現代國家治理目標的關鍵主體。如何進一步轉變政府的職能成為當前社會發展中面臨著的重要議題。進入21世紀以來，我國政府在職能轉變方面已經取得了顯著的成績，但是依然存在一些不足之處，對此應該進一步健全法律體系、完善問責制度、健全政府考核機制，只有這樣才能進一步提升自身的服務質量和效率。

【關鍵詞】政府職能 現狀 轉變 治理

【中圖分類號】D621 ? ? 【文獻標識碼】A

中共十八屆三中全會公報明確提出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”目前，我國已經步入現代化的中后期階段，既有改革開放積聚的內生矛盾，又有全球政治經濟格局調整所帶來的諸多壓力，今后，我國推進國家治理現代化的進程將面臨復雜的形勢。在此進程下，如何進一步轉變政府的職能也成為了當前社會發展中面臨著的重要議題，其不僅關系到社會的穩定、和諧發展，而且也關系到人心向背。

政府的基本職能分析

首先是有效的制度供給。有效的制度是保證社會正常運行的一個基礎，因此公民希望政府能夠具有有效的制度供給職能，保證社會的有序運轉，這是其他一切社會活動能夠順利進行的前提。政府在制度設計過程中，應該遵循平等、自由與公正的原則，政府不僅僅是要向社會提供一套運行制度，還需要執行這套制度，并在政府治理過程中不斷修正制度。政府的制度供給涉及社會的方方面面，如政治制度、市場經濟制度、法律制度、財產權制度以及社會保障制度等等。政府通過制度供給保證社會的穩定運行，以此實現國家治理。

其次是公平政策的制定與實施。我國國家治理的一個重要價值取向便是公正與平等，這也是現代國家治理的目標之一。政府公共政策的制定既要能夠促進社會的發展與進步，同時也不能忽略對弱勢群體的保護，要使之有利于縮小貧富差距，消除歧視，保障機會的均等。政府制定的政策包括金融財政、社會保障、醫療衛生、教育文化以及環境保護政策等方面，通過這些政策的制定與實施，政府進一步完成了提高人民群眾物質文化水平的治理目標。政府的政策制定還有著對社會資源進行初次分配與再次分配的功能，政府在分配政策的制定過程中要注重公平原則，要讓全體社會成員在總體上能夠感受到社會的公平，從而增強政府的公信力。政府在分配政策上要制定一系列的優撫和救濟政策，并對社會的富裕群體實施差別化稅收分配政策，這實際上是政府借助自己的權力來維持社會的整體公平，從而使各個階層能夠認可政府的合法性，保證了社會的穩定發展。

最后是滿足公共產品和服務的職能。公共產品與服務區別于一般的商業性產品和服務，二者在消費上不具有競爭性，在使用上不具有排他性，即人人可以消費公共產品和服務，人人都有權從中獲益，顯然市場和企業的逐利性決定了其不可能無償為社會提供這種公共產品，而只能由政府來提供。政府所提供的公共產品和服務包括社會保障、社會就業、教育科技、衛生醫療、文化體育等方面。政府通過提供這些公共產品和服務來滿足公民基本生存和發展的需求，這也是政府的義務和職責所在。

新時期我國政府職能轉變的成就

提出了服務型政府的建設理念。20世紀90年代末，我國已經提出了要建設服務型政府，到了21世紀初，上海、重慶等地開始試點服務型政府建設，2007年，十七大報告明確提出要建設服務型政府。目前，建設服務型政府已經成為我國行政管理體制改革與政府職能調整的重要內容和目標。

建設服務型政府這一理念明確了政府的屬性是服務。服務型政府的主體便是各級政府以及政府工作人員，他們根據法律法規為公眾提供服務;而其服務的對象便是公民、企業、市場和社會;政府所提供的服務既包括向社會大眾提供公共產品和服務，也包括為市場和企業提供一個相對公平的發展環境;衡量政府提供的服務質量，不能純粹以經濟發展作為衡量指標，而應該將公眾和社會是否滿意作為衡量標準。

政府職能的結構日趨合理化。一個國家政府職能的合理與否關系著這個國家經濟社會的可持續性發展。我國政府在進入21世紀以后，對政府的職能結構進行了新的調整，其將原本的政治、經濟、社會三位一體的職能結構調整為政治、經濟、社會、文化和生態文明建設的五位一體的政府職能結構。后者的職能結構顯然更全面，更有利于社會的均衡持續發展。政府在職能調整過程中需要明確政府權力的界限，防止其過度干預市場領域，確保公共利益的最大化。

政治職能是政府的核心職能，政府履行政治職能的目標是維護國家社會的穩定，其重點便是民主與法治的建設，由此我國的政府職能改革也便以民主、公開透明和法治為方向。政府的經濟職能主要是要求政府能夠保障經濟的穩定增長，政府需要制定經濟發展戰略和重大的經濟政策，能夠對國民經濟進行總體的調控和把握，保證經濟的穩定增長以及財政的收支平衡。政府的社會職能就是政府為社會提供公共產品和服務的職能，這包括醫療衛生、教育文化等公共產品和服務的提供，關系著社會民生。文化職能就是政府要滿足人民的精神文化需求，一方面政府需要為民眾提供一定的精神文化產品和服務，另一方面政府要通過制定一定的文化政策，為我國文化發展創造良好的環境。政府建設生態文明的職能則是針對日益惡化的環境而提出的，早期為發展經濟而犧牲環境的發展模式為我國未來的可持續發展埋下隱患，因而在現代國家治理理念之下，要實現國家的科學、持續發展，需要政府履行保護生態發展的職能，協調經濟發展與環境保護之間的關系。

我國政府職能的關系日趨規范化。現代國家治理體系要求政府處理好自身與市場的關系，政府需要改變以往過度干預微觀市場經濟的做法，而逐步成為一個市場監管者。首先，我國政府調整了與國有企業之間的關系，改變了以往政企合一的狀態，促進國有企業向現代企業轉變，提高其市場競爭力。其次，我國政府大力鼓勵非公有制經濟的發展，降低市場準入標準，為非公有制經濟發展創造一個更為公平的環境。最后，政府還調整了自身與社會的關系，大力培育社會組織，使之能夠起到提供部分公共產品和服務的作用，提高了社會的自治功能。

我國政府職能轉變過程中的不足

缺乏系統的政府職能規范法律體系。長期以來，我國政府在管理社會事務中往往以政策代替法律，存在政府行政不規范的問題。而現代國家治理要求政府的權力及權力行使程序、職能等都具有法定性，即法律要對政府的職能內容、履職方式以及政府行為進行明確的規定。

我國在對政府職能的規約上，除了憲法之外，還制定了《中華人民共和國行政復議法》、《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國行政訴訟法》以及《中華人民共和國行政許可法》等法律來規范政府權力和職能，這為我國政府職能向依法行政方向轉變提供了法律基礎。但目前，我國規范政府職能的法律還不夠完善，行政立法相對于行政實踐具有一定的滯后性，這也導致了我國政府的一些行政行為因缺乏法律依據而履職不到位。此外，我國目前還沒有相關規范行政程序的專門法律，而政府行政程序的公正是其行政行為合法的一個重要依據和保證，因此政府要想實行職能轉變，必須有一部完善的行政程序法。程序法的缺乏，也使得政府在履職過程中往往因為程序的不規范而損害了社會公共利益，政府在履行職能過程中也越容易出現錯位和越位現象。

沒有客觀、合理的政績考核機制。政績考核機制與政府職能有著密切聯系。通過政績考核，可以評測政府的履職內容與方式是否為社會大眾所接受，是否促進了社會發展，這種評測能夠激勵政府更加高效而全面地履行自己的職能。但我國目前政績考核機制的不合理，導致政府職能結構不符合社會大眾的預期，不利于社會的穩定與發展。我國的政績考核機制存在的首要問題便是經濟指標權重過高，而其他考核指標權重偏低，這種考核標準導致地方政府將發展經濟作為第一職能，而忽略了社會效益與生態效益，造成了地方經濟發展的不可持續模式。其次，我國的政績考核機制更容易關注一些表面政績，而對潛在的、看不見的政績指標有所忽視，而這種不合理的政績考核機制引導一些地方政府偏向做一些容易出政績的項目，例如不斷進行招商引資，即便存在大量的重復工程，但其在表面上促進了地方GDP增長。而對于那些真正有利于社會發展，但需要長期建設的項目，政府往往將其放在了政府職能的次要位置，如醫療衛生、教育文化、環保等，這些項目在短期內都無法迅速轉化為GDP數字，因而政府也不愿意去履行這些職能。最后是對政府政績考核的主體單一。在政府的政績考核機制中，上級部門往往是考核的主體，其考核的標準也是從政府角度出發，而忽視了社會公眾的需求。我國缺乏讓公眾參與政府政績考核的平臺與渠道，群眾意見難以在政績考核中充分展現。

缺乏完善的政府履職問責機制。問責機制是我國政府實行職能轉變的制度保障。目前我國的政府問責機制還存在以下問題：一是對責任追究不規范。我國的行政問責往往只是針對行政執行活動，而忽視了對之前的決策和監督環節進行追責，沒有將問責機制貫徹到整個政府行政活動始末。而且從問責的監督機制來看，政府與社會公眾之間存在著嚴重的信息不對等現象，社會大眾很難獲知政府內部問責的真實情況，問責的不公開、不透明為政府問責提供了暗箱操作的可能，從而使得一些本該被嚴厲懲治的行政者沒有得到應有的懲罰。此外，我國的政府問責機制，往往是在事件發生之后才開始對相關人員進行調查，而很少能夠在事發之前就發現問題，問責機制存在被動性和一定的滯后性。

進一步推進政府職能轉變

健全依法行政的法律體系?，F代國家治理體系要求政府依法行政，相關行政法律體系的完善是政府能夠依法行政的基礎，也是政府能夠進行職能轉變的前提。我國近年來已經對我國的行政法律體系進行了一定的完善，如對我國已經實施二十多年的《行政訴訟法》進行了較大修改，其與《國家賠償法》、《行政處罰法》、《行政復議法》、《立法法》、《行政監察法》、《行政強制法》以及《行政許可法》等一并構成了我國的行政法律體系。

但要促進政府職能的進一步轉變，還需要對當前行政法律中不足的地方進行完善。在行政法律體系的完善中，應該以政府職權法定為準則，以法律的形式來對政府的職權進行明確的界限劃分，防止其過度干預市場或是侵害社會公共權益。在法律的制定過程中，我們還應該意識到，行政法律不僅僅是為了規范政府行政行為，另一個作用便是為政府行政活動的合法性提供法律依據，因此在立法過程中，還要注意對政府進行一定的法律授權，使之有權增加公民的義務也有權限制公民的權益，當然與之相對應的則是法律在授予政府這些權限的同時，也要對政府使用這種權力的前提做出規定，并將其權限法定在一定范圍之內。

此外，在行政立法上還要盡快進行行政程序法的有關立法工作，對政府的行政程序進行立法，一方面能夠督促政府在決策、行政等活動中做到程序合法，程序的合法在一定程度上能夠減少政府在決策或者行政活動上的失誤，另一方面，對政府行政程序進行規范，也有利于追蹤政府的行政過程，檢查其是否存在程序上的失誤，便于事后的行政追責。

完善政府績效考核機制。政府績效考核既是對政府履職情況的一個檢測，也是對政府積極履行自身職能的一種引導和激勵。原本我國國家治理的重點在于經濟建設，因此在績效考核中較為側重政府經濟職能的履行，而在此引導下，政府也確立了促進經濟發展的行政策略，著重凸出政府的經濟職能，而忽略了政府的文化、環境、社會等職責?，F代國家治理體系要求政府是一個全面發展的政府，其在執政過程中應以人為本，政府要完成這種職能的轉變，還需要我國的績效考核機制進行轉變，從而引導政府向全面、服務型的政府轉變。

健全我國的績效考核機制，首先要均衡績效考核的各項指標，改變以往經濟指標權重過高的情況，適當提高政府在社會保障、醫療衛生、教育文化等公共服務方面指標的權重，這樣才能夠促使政府由單一的重視經濟職能向重視社會、生態、文化以及經濟等方面轉變，促進社會的和諧、全面、持續發展。其次在考核方式上要改變過多依賴上級考核的現狀，而應該加入社會評議的考核方式，邀請相關方面的專家和社會大眾對政府的工作進行打分和評價，這才能反映出政府的工作內容是否符合大眾的需求，其工作結果是否能夠讓社會滿意。最后，我國應該將政府考核機制進行制度化和法制化。考核機制只有法制化，才能保證考核的嚴肅性，考核也才能發揮其監督作用，考核機制的制度化有利于政績考核程序的規范化，使得考核結果能夠真正反映政府的職能履行情況，促使政府積極進行職能轉變。

進一步健全行政問責機制。行政問責機制一方面是能夠督促政府進行履職，另一方面其也是對那些不履職或者違法違規使用行政權力者具有警示和懲治作用。如果行政問責機制不完善，那么政府公職人員的行政權力與行政行為便缺乏約束和監督，政府的一般行政職能都難以實現，更不論進行政府職能的轉變。而現代國家治理體系是要求建設一個廉潔政府、透明政府，要在此要求下進行政府職能的轉變，就必須完善我國的行政問責機制。

首先要將各種問責機制的作用范圍進行合理協調，如對政府官員的行為監督由行政問責系統進行，對官員不嚴格執行法律、人大意見等行為進行代議問責。其次是要拓寬我國行政問責的范圍，我國目前的行政問責更多的是一種單純的對有過錯和違規的行為進行追責。除此之外，我們還應該要對政府決策的失誤以及執行不力等進行問責，因為政府決策的失誤、行政不作為、執行效能低下等行為也都有可能造成重大失誤，給人民的生命財產等帶來極大危害，因而需要進行更深層次追責，這樣才保證政府嚴格履責，防止其缺位和錯位的行政失誤，完成政府職能轉變。

政治制度的理性建構有利于維持社會秩序的正常運行。國家治理體系事關重大公共利益決策，對社會資源、社會利益進行制度性分配，以及對社會價值進行權威性分配。在我國下一步的改革進程中，政府改革將是改革的重點。只有這樣才能進一步提升政府的效能和服務，從而為服務型政府建設打下扎實的基礎。也只有這樣才能與我國快速發展的經濟、文化等各項事業相適應。

（作者為天津師范大學政治與行政學院博士研究生、貴州師范大學黨委宣傳部講師）

責編/張曉