淺析行政規范性文件的濫用及其規制

馬慧　趙興華

【摘要】行政規范性文件是各級地方政府、部門進行行政管理的重要手段之一，但是在其不斷擴張中由于缺少合理的管理和調控，出現了其在行政事業上被不斷濫用的情況。文章結合社會上出現的實際情況，找出行政規范性文件濫用存在的主要問題進行分析并提出相應的解決措施，使行政規范性文件真正成為保障公民生活的有效手段。

【關鍵詞】行政規范性文件 權力濫用 法律規制

【中圖分類號】D912.1 【文獻標識碼】A

行政規范性文件是行政機關頒布的，由行政主體制定的，能夠在行政事務中反復適用的文件的總稱，當然這些文件中不包括行政法規和行政規章。行政規范性文件在現實生活中又被形象地稱為“紅頭文件”。我國的行政立法權是由少量的行政機關掌握，對于行政機關來說，其日常的行政管理活動不僅包括具體行政行為的實施，還包括發布行政規范性文件來進行管理。行政規范性文件在國家實現行政管理方面必不可少，同時隨著科技和時代的發展，我國行政機關在管理過程中往往會面臨一些問題，大多數是由于法律法規沒有規定而無法解決的問題。制定行政規范性文件對于解決此類現象有非常重要作用，它的出現不僅能夠提高行政機關處理行政事務的積極性，更能在一定程度上解決行政管理中秩序混亂的問題。

但是事情都有兩面性，隨著行政規范性文件作用的不斷擴張，由其引發的一些問題也逐漸出現，比如行政規范性文件的合法程度存在一定的瑕疵等。行政規范性文件在很大程度上影響著相對人的權益，如果將其控制在一定的限度內，將會對人們的生活產生積極的影響;反之，若不對其進行控制，容易產生腐敗，最終將會對人們的合法權益產生非常不利的影響。目前由于行政機關大量發布行政規范性文件，對其產生依賴，再加上我國長期以來缺少對行政規范性文件進行有效的監督，這些綜合造成了目前行政規范性文件在行政機關中數量過多，形成濫用的現象。下文主要以一些相關案例來對行政規范性文件濫用的危害進行分析，從而找出一些解決措施。

相關案例

案例一：湖北公安縣在2013年2月份曾發布一份文件，明確對該縣的卷煙銷售數量提出了要求。一般而言，每箱卷煙里面包含250條卷煙，該文件要求2013年該縣必須銷售25100箱卷煙，即6275萬包卷煙。據調查，湖北公安縣人口總數是100萬，則按照這個計劃來算，每人要購60包煙才能完成這個任務。于是，該文件一出，各個鄉鎮的代表就將自己的銷售任務告知村民并進行分配，據統計，有的鄉鎮分配到4000多箱，有的則是800多箱①。

案例二：四川某宣傳部在2013年向當地的一所中學發布了一份文件，提出：宣傳部某同志的女兒將于今年畢業，想去該中學上初中，希望該中學能夠接納該孩子就讀。這表明一些干部想讓自己的子女能夠到當地的重點學校讀書，居然以文件發布的形式來公私不分，以權謀私。事情的爆出讓人們對于一些機關的信任感大大降低，嚴重影響了行政機關的地位②。

案例三：2013年10月某地發生了一起事情引起了大家的關注。該鎮一村民在自己田里挖出了巨型“烏木”，當地政府立刻派人將其扣下，并運往派出所。該鎮政府人員與該村民對“烏木”到底屬于誰產生了分歧。一方認為該“烏木”屬于國家，而另一方認為該“烏木”屬于村民。此類問題在當地常有發生③。

以上案例中所涉及到的“文件”就是行政機關經常發布的行政規范性文件。這些行政規范性文件的實施經常受到人們的質疑，一是因為文件的部分內容違反法律的規定，也不符合情理;二是因為行政相對人想要維護自己的合法權益，對于行政機關發布的一些不利于自身利益的文件有抵觸情緒。社會公眾對政府的行政規范性文件存在質疑且提起挑戰，表明了目前行政規范性文件在實施過程中確實存在一些問題。

我國行政規范性文件的現狀及存在問題

在我國，除了立法機關制定的成文法可以規范人們的行為，行政機關制定的大量規則也是約束人們行為的準則。行政機關制定的規則大致包括行政法規、規章以及行政規范性文件。其中行政法規和規章屬于行政立法的范疇，而行政規范性文件則不屬于行政立法范疇。與法律、規章不同，行政規范性文件有其獨特的特點。一般來說，法律、規章是規定一些原則性問題，而行政規范性文件卻是對生活中具體問題的規定，涉及生活的方方面面，一般是由于某種行政管理的需要，政府針對某一特定事件作出的在一定時間內有效的制度。規范性文件是各級地方政府、部門進行行政管理的重要手段之一，隨著行政管理的不斷發展，造成了行政規范性文件濫用的情況。雖然各部門發布了很多規范性文件，但是文件的質量卻良莠不齊，有些文件甚至非常明顯地違反了憲法法律等上位法的規定。本文認為行政規范性文件的問題主要體現在以下幾個方面：

制定主體混亂。目前，對于誰是我國行政規范性文件的制定主體，人們并沒有一個準確的答案。根據相關法律規定，國務院及各部委有權制定行政規范性文件，另外，制定行政規范性文件的權力也賦予了鄉鎮人民政府、縣級以上各級人民政府。但是在實際生活中，除了國務院及各部委依照憲法賦予的職權制定行政規范性文件外，各級地方人民政府也在積極地制定行政規范性文件來實施具體的行政管理行為。此外，各級政府的下屬機構、政府內設的辦公廳、辦公室、輔助機構也在制定行政規范性文件，一些社會團體也參與其中。因此在實踐中，只要行政機關具有行使行政職能的權力，同時它認為在行政管理過程中需要制定行政規范性文件來約束相對人的行為，其就可以擁有制定行政規范性文件的權力。

制定程序混亂。當前除了《國家行政機關公文處理辦法》外，我國對規定行政規范性文件的法律依據幾乎沒有。而《國家行政機關公文處理辦法》也只是規定了一些形式上的要求，如行政機關公文如何進行收發管理，格式如何書寫，大致包括幾種類別等，它并沒有對行政規范性文件如何制定作出規定。我國除了上海、浙江、安徽等地各自分別出臺了行政規范性文件備案審查的規定外，其他地區并沒有對其程序的制定作出規定。目前，由于沒有統一的程序規范，如何制定行政規范性文件就缺乏一定的計劃性與實施性，主觀隨意性在制定過程中影響較大。另外，在制定過程中，有些沒有能夠舉行必要的聽證會、座談會、論證會等保障民主的必要形式，導致有些行政規范性文件往往體現的是領導者或管理者的意志，沒有考慮到相對人的利益與要求，無法保證其科學性與民主性。我國規范行政規范性文件制定程序的缺失必然導致行政規范性文件的不合理。

越權制定行政規范性文件的情況較嚴重。實踐中，具體行政行為的越權可以通過行政訴訟得到糾正，但是抽象行政行為卻無法用此途徑來解決。另外，由于越權制定行政規范性文件的行為難以發現，因此這種現象經常出現在實踐中。比較常見的例子是制定該行政規范性文件權力本應該屬于上級機關，但是下級機關自己就來制定，甚至有些情況下該權力被司法機關、其他立法機關來代替。

綜上所述，混亂的行政規范性文件制定程序、越權制定等必然導致行政規范性文件質量的良莠不齊。此外，行政規范性文件內容和上位法或者法律法規的沖突也會導致我國行政管理的混亂，更在一定程度上讓行政相對人無法確定自己的行為標準，使行政相對人無法保障自己的合法權益。

行政規范性文件諸多問題的成因

大多數人認為行政規范性文件沒有統一的格式，存在規范瑕疵的問題，如今行政規范性文件形成濫用的情形不斷發生，主要是由于行政機關本身對此的處理方式存在問題，但本文卻不這樣認為?？梢哉f，這種現象的發生行政機關存在一定的責任，但是從本質上來說最重要的原因在于我國的法律體系還不夠健全，對于很多細節的東西還沒有明確規定，比如案例三中的烏木，正是由于法律對其規定不明確，才造成了現實中這么多的烏木爭議案件。在之前的法律、規章并沒有對此作出明確規定的情況下，行政機關想要針對烏木制定規范性文件比較困難，同時也不可避免地會讓其制定的規范性文件違反法律的規定。

在我國，抽象行政行為缺少必要的監督措施，而行政規范性文件就是其中之一。在我國的行政法中，行政訴訟的受案范圍只能是對具體行政行為引起的合法性爭議，并不包括抽象行政行為，如果公民因對某個規范性文件存在爭議而對此提起行政訴訟，法院也不能受理。此外，《中華人民共和國行政復議法》第七條也規定了行政相對人只有在受到行政機關具體行政行為的侵害時才能對行政規范性文件附帶提出申請。由此可知，我國行政復議的受案范圍包括具體行政行為和附帶審查一部分抽象行政行為。對抽象行政行為要提起復議是需要符合一定條件的。因此，對于我國公民來說，若對規范性文件的合法性等存在異議，也很難通過有效的渠道來糾正這種錯誤，維護自己的權利。

以上主要描述的是公民和其他社會組織監督難的狀況，那么這種狀況在其他國家機關是怎樣呢？雖然我國法律規定了權力機關對行政機關、司法機關對行政機關以及行政機關內部的相互監督程序，但這些規定也幾乎沒有發揮它們應有的作用。監督措施存在瑕疵，使行政規范性文件的違法性得不到很好地處理，這在一定程度上形成了行政規范性文件對法律的挑戰。

對行政規范性文件的規制

從本質上來看，行政規范性文件的制定發布不是政府機關針對具體某個人來實施的，而是根據具體問題制定的，對于大多數人是可以反復適用的。在實際實施過程中，行政規范性文件經常是行政執法人員執法的依據，甚至是法官判案的依據。如果規范性文件存在瑕疵，違反法律甚至是違反憲法的規定，那對于司法公正和社會的公平正義來說會產生極其不好的影響。對行政規范性文件的規制要做到以下幾點：

第一，規范行政規范性文件的制定程序。要改善規范性文件的質量問題，必須從根源上做起。對于先前已經制定的千千萬萬的規范性文件，如果要逐一審查，肯定是不可能的，因此對規范性文件的完善，主要是針對以后即將發布的文件。要從根源上解決問題，首先要做的就是規范其制定程序。在我國，對于行政法規、行政規章的制定都有嚴格的程序讓我們遵循，法律和憲法更是如此，但是如何制定規范性文件卻找不出一個統一的制定程序。2000年通過的《中華人民共和國立法法》中也找不出關于具體制定行政規范性文件程序的說明，同年國務院發布的《國家行政機關公文處理辦法》中也沒有具體的制定程序。這就使得政府在制定行政規范性文件時缺乏相關約束，沒有可以參考、借鑒的法律條文，在制定過程中夾雜了一些自我的主觀因素，其制定的行政規范性文件必然或多或少地缺乏實際的根據，存在瑕疵。與此同時，行政機關的負責人在簽署文件時態度上存在一些問題，沒有認真地審核研究，這就造成了規范性文件在一定程度上存在不合理不合法或者與其他文件互相矛盾的情況。想要改善規范性文件的現有狀況，必須對其的制定作出具體的規定，在這一方面，有些地方做得不錯，值得政府機關借鑒。比如浙江省在2000年5月發布的《浙江省行政規范性文件備案審查規定》就對如何備案審查行政規范性文件作出了具體的規定。不僅僅是浙江，上海、安徽等也發布了一些文件對其作出規定。比如2002年《上海市行政機關規范性文件制定程序規定》以及2002年10月份的《安徽省行政機關規范性文件制定程序規定》。這些規定對于規范相關文件的制定起到了積極的作用，為其提供了參照標準。面對目前我國行政規范性文件泛濫的局面，應該制定相關“行政程序法”來規制，只有相關法律法規健全，才可以使行政主體有標準可遵循，繼而督促他們嚴格遵守法定程序，制定出符合人們心意且合法的行政規范性文件。

第二，行政規范性文件要獲得群眾的認可。一般情況下，政府會對即將生效的文件進行公布，從公布之日起開始實施，但是僅僅是這種公布，文件的實行力度是不夠的。更糟糕的情況是有些行政機關會按照根本沒有對外公布的文件來處理事情，甚至這些沒有公布的文件還違反法律的規定。這些情況的出現大大降低了行政機關在人們心中的地位。因此，規范性文件在公布時，應當采取多種方式向人們公示，不僅要在政府信息公開的網站上發布，還可以借助地方的報紙廣播等多種手段，其目的就在于讓更多的人能了解這一文件的內容。只有人們了解該文件的內容才能對其的正確與否作出評價，才能對其進行監督，保證其更好地運行。

第三，建立相應的懲罰機制。行政機關若制定出存在不合法不合理的地方行政規范性文件并且還按照其實行，影響了行政相對人的合法利益，將受到相應的懲罰與制裁。目前一般的處理方法是由這些機關出面承認錯誤，然后將文件撤銷。這種寬松的制裁方式，或者說這根本就不算一種制裁方式，是不能對這些部門產生震懾作用的。僅僅將違法性的行政規范性文件進行撤銷是不夠的，如果不加以處罰制裁，以后還會有其他的違法文件出現。我們應該讓這些行政機關認識到制定違法的規范性文件是要承擔法律責任的，并且要明確由誰來承擔責任，承擔什么樣的責任。這樣行政機關才能自我約束，才會認真對待制定規范性文件，這樣才能保證其科學性和合法性。

完善國家賠償責任的規定對于行政規范性文件的制定也非常重要。行政規范性文件若存在違法的地方，在實施過程中必然損害行政相對人的合法利益，這種侵害事實一旦發生，行政機關就應當承擔與具體行政行為一樣的相應賠償責任。建立合理的懲罰制裁機制、國家賠償機制將有力地推動我國行政救濟制度的發展，同時推動行政文件規范化的發展。

對于行政規范性文件，雖然目前它的發展狀況依舊處在一個令人擔憂的地步，但讓我們高興的是，很多地方已經認識到行政規范性文件的重要性并正在采取措施對其加以管理，如《湖南省行政程序規定》的出現讓整個湖南省開始了“紅頭文件”大清理的活動，共清理出不合規定的“紅頭文件”649件，廢止25%④。事實證明，只要我們已經認識到了問題，并開始著手研究解決這些問題，那么我們一定可以使行政規范性文件朝著可期待的方向發展。

（作者分別為中共鞍山市委黨校法學副教授，中共海城市委黨校法學高級講師）

【注釋】

①“多地現雷人指標：湖北發紅頭文件攤派卷煙銷售”，《新京報》，2013年10月31日。

②“四川眉山下紅頭文件要求照顧干部子女就學”，大眾網，http：//www.dzwww.com/xinwen/guoneixinwen/201307/t20130707_8610687.htm。

③“村民挖出巨型‘烏木’ 政府當原告訴訟確權”，《華西都市報》，2013年10月27日。

④“杜絕‘紅頭文件’滿天飛應從源頭開始”，中國法院網，http：//www.chinacourt.org/article/detail/2008/10/id/324866.shtml。

責編/許國榮（實習）