集體公益林采伐限額管理制度的不足與完善

林龍

【摘要】我國集體公益林采伐限額管理制度存在采伐限額編制方案不盡合理，采伐限額監管制度不完善，難以平衡公益林的生態效益和林農的經濟效益等問題。為促進我國集體公益林建設持續健康發展，應當科學編制集體公益林采伐限額方案，明確采伐公示制度具體內容，對集體公益林采伐實行分類監管，加強對林農生態產權的保護。

【關鍵詞】集體公益林 采伐限額 公示 分類監管 政府生態購買

【中圖分類號】DF463 ? ? ? 【文獻標識碼】A

生態公益林發揮著水土保持、防風固沙、涵養水源、凈化空氣等生態功能。為此，政府嚴格限制采伐公益林。而種植公益林的林農，因林木收益受到限伐制度影響，抵觸情緒較大。林農是集體公益林建設的主體，其參與建設積極與否將直接影響到公益林建設的成效。因此，如何完善現有公益林采伐限額管理法律制度，既能充分發揮公益林生態效益，又不損害農戶的經濟利益，是集體公益林發展亟待解決的問題。

集體公益林采伐限額管理制度概述

中國現行集體公益林采伐限額管理制度主要由《森林法》、《森林法實施條例》、《森林采伐更新管理辦法》、《“十二五”期間年森林采伐限額編制方案》（以下簡稱《編制方案》）、《“十二五”期間年森林采伐限額編制技術規定》（以下簡稱《編制技術規定》）、《中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》（以下簡稱《改革意見》）、《國家林業局關于改革和完善集體林采伐管理的意見》（以下簡稱《管理意見》）、《關于全國“十二五”期間年森林采伐限額的審核意見》（以下簡稱《審核意見》）等法律法規及政策性文件構成。《森林法》第二十九條對集體公益林采伐限額的制定原則和程序作了明確規定：集體所有林木年采伐限額以縣為單位編制，省級林業主管部門負責采伐限額的匯總并上報省級人民政府，省級人民政府對采伐限額審核后報國務院批準。按照《編制技術規定》第五條要求：公益林采伐類型主要分為撫育采伐和更新采伐，同時也包括因特殊原因而進行的其他釆伐，如對低效林改造而進行采伐以及對疏林、四旁樹、散生木的采伐。《森林法》第三十二條及三十五條規定，對公益林進行更新采伐、撫育采伐和其他采伐，必須由縣級林業主管部門或者經其授權的鄉鎮人民政府依法核發采伐許可證，并嚴格依據采伐許可證規定的地點、面積、株數、樹種和期限實施。

集體公益林采伐限額管理制度存在的問題

采伐限額編制方案不盡合理。第一，公益林采伐限額編制“重上報，輕審查”。根據《編制方案》規定，集林公益林的年采伐限額以縣為單位編制，經縣級以上林業主管部門初審后由同級人民政府逐級上報至國務院審核批準，并抄送國家林業局。逐級上報制表面上須由各級部門層層把關，但因《編制方案》并未明確各級林業主管部門具體的審查職責，上級部門實際上只對報送的采伐限額作表面審查，逐級審核后抄送國家林業局。而審查部門因審查不嚴造成采伐限額編制失實，也沒有相應的追責機制。我國森林資源范圍廣，地形復雜多變，對集林公益林撫育采伐、更新采伐等采伐限額的確定需要以森林資源規劃設計調查（二類調查）結果為依據，其中涉及較強的林業專業知識。而編制單位因條件所限，往往缺乏開展“二類調查”所需的高層次的林業專業技術人員、相關的配套設備及必要的調查經費，其調查的數據與森林的實際水平有較大出入，如果各級部門不對上報的采伐限額嚴格審查，將無法確保采伐限額編制的科學性和準確性。

第二，沒有細化樹種控制。按《編制方案》和《編制技術規定》要求，我國集體公益林采伐限額管理實行“總量控制”和“分項管理”相結合的方式。但無論是從總量上控制集體公益林采伐還是從采伐類型、林分起源（分為天然和人工）對集體公益林限額采伐實行分項管理，都沒有細化樹種限額控制。①林農出于經濟利益考慮，會多砍伐珍貴樹木、少砍伐一般樹木，從而造成樹種比例失調，不利于森林資源多樣性和珍貴樹種特別保護。

采伐限額監管制度不完善。第一，采伐公示制度不夠具體明確。為了對公益林采伐限額分配實行有效監督，國家林業局的《管理意見》和《審核意見》要求，要簡化集體公益林采伐審批程序，實行采伐公示制度。然而，國家林業局上述兩《意見》都只對推進采伐公示制度提出指導意見，對限額采伐公示內容、公示地點、公示方式、公示期限等具體內容并未作出明確規定，導致各地區實行采伐公示制度缺乏統一性。例如公示期限，有的地區規定為3天，有的地區規定為7天，有的地區公示期限長達15天。如果不對采伐公示制度的具體內容作統一規定，必然導致各地推行采伐公示制度的隨意性，從而影響采伐公示制度發揮其應有的監督作用。

第二，伐區簡易設計程序并沒有明確適用的集體林類型。國家林業局的《管理意見》和《審核意見》都要求對集體林的采伐推行伐區簡易設計，即集體林采伐由森林經營者實行自主管理，林業主管部門只提供相關的技術指導和服務，不再對伐前、伐中和伐后實行全程監控。“截至2011年年底，全國共有4236個木材檢查站，28112個鄉鎮林業工作站，共有執法人員約32萬人。”②單靠這些基層林業執法人員對所有集體林實行全程監管任務相當艱巨。監管方式的轉變不僅大大減輕了基層林業執法人員的監管任務，同時也賦予了林農集體林采伐的自主權。然而上述兩《意見》并沒有明確推行伐區簡易設計程序的集體林類型。如果不加區分地對商品林和公益林統一實行伐區簡易設計程序，必然弱化對公益林的監管力度，增加公益林盜伐、濫伐的風險。從近幾年國家林業局對林區采伐抽查情況看，盡管盜伐、濫伐集體公益林的比例不斷下降，但數量仍然較大。

采伐限額管理制度難以平衡公益林的生態效益和林農的經濟效益。《改革意見》提出“嚴格控制公益林采伐，依法進行撫育和更新性質的采伐，合理控制采伐方式和強度。”然而，許多地區為了確保公益林生態效益的發揮，給予公益林更新采伐和撫育采伐的限額采伐指標極少，有的地區甚至對生態公益林采取封山管護、死封死禁。林農不僅不能從公益林的管護中獲得相應的經濟回報，而且還要承擔起維護公益林生態效益的責任，對公益林何時進行采伐，采伐多少，何時更新，更新什么樹種等問題都要嚴格按照林業主管部門的規定執行。政府對林農的權利做了種種限制，但對其遭受損失做出的補償卻微乎其微。近些年，福建省各地區順應“生態省建設、森林福建”建設目標，對公益林嚴格實行禁伐。筆者在南平市部分鄉鎮調研時了解到，該地區對集體公益林不分人工林天然林都嚴格實行禁伐，對劃入生態公益林區的毛竹林中的散生木也一律不允許更新采伐和撫育采伐，而林農為此獲得的生態補償金為每畝11.26元（2012年），扣除村山本費1.70元（15%），專職護林員管護費3.94元（35%），林農實際獲得的公益林生態補償金只有每畝5.62元。當地林農對天然林實行禁伐表示理解和支持，但是對自已親手種植的人工林也實行禁伐抵觸情緒較大，而且每畝5.62元的生態補償標準明顯偏低，根本無法彌補禁伐政策對其造成的經濟損失。

集體公益林采伐限額管理制度的完善措施

科學制定采伐限額編制方案。首先，明確規定各級林業主管部門的審查職責。國家林業局應結合森林資源規劃設計調查結果先行制定出各地區的公益林采伐限額幅度，各級林業主管部門在國家林業局制定的采伐限額幅度內，核準上報采伐限額。因審查不嚴導致集體公益林采伐限額編制失實，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分;構成犯罪的，依法追究刑事責任。在逐級上報的過程中，各級采伐限額上報的基礎數據應當及時在林業部門的電子政務平臺等公開媒體予以公示，供利益關系人審查和監督。利益關系人如對基礎數據有異議，可以提出并將異議逐級上報。上級部門應對異議及時審查，并在規定期間內公開反饋利益關系人。為此，各級林業部門應抓緊各類數表修編及采伐管理電子政務平臺建設，確保森林采伐限額編制的科學性和準確性。

其次，細分樹種限額控制。應當在堅持“總量控制，分項管理”原則基礎上，結合齡組結構與撫育強度，在集體公益采伐限額編制方案中增設樹種限額控制一項，以加強樹種多樣性的保護，防止農戶為了經濟利益多砍珍貴樹木、少伐一般林木的情況發生。

明確采伐限額監管制度的相關內容。首先，對采伐公示制度的具體內容做出明確規定。光有國家林業局在《管理意見》和《審核意見》中規定的采伐公示指導性意見還不夠，應對限額采伐公示內容、公示地點、公示方式、公示期限等內容作出具體規定。公示內容：除包括采伐許可證證號、批準機關、采伐地點、權屬證書名稱及號碼、面積、樹種、采伐方式、采伐時間、更新保障措施等在內的采伐審批情況外，還應當包括采伐限額的分配、伐區的作業情況;公示地點：除了林業主管部門和村委會公告欄，還應在撫育和更新采伐現場及伐區周邊交通要道的醒目位置設置公示牌;公示方式：應當采用書面張貼、報刊電視公告、林業主管部門官網發布及微信發布等形式;公示期限：不得少于七個工作日。單位或個人對公示內容有異議的，可提出書面質疑，林業主管部門應時反饋。與此同時，采伐公示制度必須實行領導問責制，對公示程序及采伐限額分配中存在的問題負有直接責任的人員要一查到底，并追究其相應的法律責任，以確保采伐公示制度有效運行。

其次，對集體公益林采伐實行分類監管。由于公益林只允許不以營利為目的更新和撫育等性質的采伐，因此，《審核意見》中“森林經營者”顯然指的是“商品林經營者”。然而，如果把生態公益林等同于自然保護區，不分類別的一律實行嚴格的采伐監管措施，既不利于生態保護，又容易激化政府和林農的矛盾。筆者認為，應將重點公益林和一般公益林區別對待。由于重點生態公益林具有極為重要的生態價值，對其采伐依然要依法從嚴管理，繼續實行“伐前撥交、伐中檢查和伐后驗收”全程監管，同時加強伐后更新造林質量及撫育質量的跟蹤檢查和監督。重點公益林采伐應由縣級林業主管部門和社區市林業主管部門審核后，統一報省級林業主管部門批準。經公示無異議的，省級林業行政主管部門核發采伐許可證。一般公益林則和商品林一樣推行伐區簡易程序，由一般公益林所有者對采伐實行自主管理，林業部門只負責加強對伐后更新造林質量及撫育質量的跟蹤檢查和監督。

隨著森林覆蓋率的不斷擴展，單靠林業執法人員的“兩條腿”已很難實現對重點公益林“伐前撥交、伐中檢查和伐后驗收”的全程監管。筆者認為，為了提高各級林業主管部門對重點公益林全程監管效率，可以考慮運用互聯網技術，建立統一的公益林林業監管網絡系統，將各級監管體系通過互聯網對接，實現監管信息共享。基層林業站、木材檢查站及林政稽查隊等林業執法隊伍通過定期執法檢查，將轄區內集體公益林變動情況及執法檢查結果輸入公益林網絡監管系統，以便上級林業主管部門通過系統及時掌握集體公益林執法檢查情況，并對下級的監管工作進行實時指導和監督。與此同時，應充分發揮環保部衛星環境應用中心的“環保天眼”對重點公益林采伐全程監管的作用。“環保天眼”通過衛星遙感系統，對人為破壞公益林行為進行精確定位，發現問題后，自動發出警報，便于執法人員進行現場核查，這樣既能減少人力監控成本，提高監控效率，又能有效抑制盜伐濫伐公益林的現象。

最后，通過政府生態購買加強對林農生態產權的保護。為了彌補國家對林農公益林處置權的限制而造成的財產收益損失，目前比較普遍的做法是國家提供生態補償金。由于補償標準缺乏科學合理的核算體系，目前的補償尚停留在補助層面，沒有體現補償的實質。公益林具有生態服務功能，比如可以為人們提供涵養水源、保持水土、凈化空氣、美化環境等服務。因此，要使公益林生態補償名符其實，除了提高生態補償標準外，必須保障公益林所有者從生態環境服務中獲取利益的權利，即生態產權。

對此，筆者以為，可以嘗試通過政府生態購買的方式保障林農的生態產權。所謂的政府生態購買指的是政府作為環境這一公共物品的提供者，通過向廠商購買環境產品的方式，履行為公眾提供良好適宜環境的義務。“政府生態購買是政府購買公共服務這種新型公共治理方式的具體體現和重要組成部分。”③政府在購買公益林林農提供生態服務時，應當以一個遠高于成本的價格購買該服務項目，以激發林農參與的積極性。考慮到林木的生長周期較長，政府可以將購買計劃時間制定為十年、二十年或是更長時間，購買時可以按年逐步支付資金。政府提供的豐厚報酬不僅能極大地激發林農管護公益林的積極性，“而且政府長期穩定的購買計劃也有利于農戶從長期收益角度優化自己的決策，如造林的生態效果及后續環境開發問題。”④政府實行生態購買后，對公益林項目不再采取先投資后檢查匯報的管理模式，而是按實際的造林面積、提供生態服務的質量等標準進行事后購買，不僅減少了政府因盲目投資造成公共資源的浪費，同時也能牽制林農的造假行為，從而保證了項目的后續效果。與此同時，政府從項目投資者到項目購買者的身份轉變，使得政府從對造林項目的監督轉為對林農的監督，監督成本大大降低，效果卻明顯提高。

由于政府是分階段持續購買，多數林農會遭遇先期資金不足的問題，因此，為林農提供綠色金融政策，為綠色經濟發展提供融資支持顯得尤為重要。《改革意見》提出“推進林業投融資改革，要求金融機構要開發適合林業特點的信貸產品，拓寬林業融資渠道。”因此，應當允許農戶將生態購買合同及公益林林權進行抵押融資，以此盤活公益林資產，拓寬林農致富渠道，彌補林農公益林管護的成本支出。政府應當優先安排公益林貸款指標，比照普通商品林的評估價值，由政府為林農提供擔保，“并在貸款比例、貸款期限、貸款利率、還款方式方面提供比商品林更加優惠的信貸政策，以提高林農種植和管護生態公益林的積極性。”⑤可以說，政府生態購買實現了政府和公益林林農之間的雙贏，既保護了生態環境，又兼顧了林農的經濟利益。同時，政府通過生態購買，將資本市場、技術市場和其它要素市場引入生態產業，必將促進環境產業鏈條和生態產品供需市場體系的形成和逐漸完善，使“誰受益、誰補償”的原則在我國的生態產業中得以真正體現。

（作者為福建農林大學文法學院講師、福州大學博士研究生）

【注釋】

①萬婧：“集體公益林管理法律制度研究”，江西理工大學碩士學位論文，2012年，第23～25頁。

②“2011年中國林業基本情況”，http：//www.forestry.gov.cn/ZhuantiAction.do？dispatch=content&id=499030&name=apec。

③柏維春：“政府購買服務相關問題思考”，《人民論壇》，2014年第8期，第28～30頁。

④蔣天文：“政府生態購買—一個解決生態環境的經濟方案”，《財政研究》，2002年第9期，第41～44頁。

⑤陳錫桓：“‘三線林’管理與建設探討”，《福建林業科技》，2012年第3期，第151～153頁。

責編/許國榮（實習）