創新農村社會治理 促進農民再組織

李秀艷

【摘要】社會治理程度與社會成員的組織化程度密切相關。縱觀歷史進程，我國農民從計劃經濟時期被嚴密組織起來，到改革開放后重新回到分散狀態，社會治理從相對輕松到難度不斷加大。走向社會治理現代化的新時期，實現農民“再組織化”，不僅是促進農村農民現代化的需要，更是推動農村社會治理創新并走向現代化的需要。

【關鍵詞】社會治理 農民 組織化 再組織化

【中圖分類號】D035 ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

促進農民再組織化是解決眾多農村問題的關節點，而從推進農村治理現代化的角度看，更需要聚焦這一話題。現代社會發展的實踐證明，社會的治理程度與社會成員的組織化程度密切相關，當發達的社會組織把分散的個體成員“組織”起來，政府通過或借助社會組織的力量治理社會，不僅降低社會治理成本，更提高治理效率;相反，社會成員的組織化程度低，政府直接面對一個個孤立的、“原子化”的社會個體時，則會增加治理成本，降低治理效果。

從我國農村社會治理歷程看，農民的組織化程度與社會治理程度密切相關。計劃經濟時期，人民公社體制將分散的農民通過政治手段“組織”起來，創造了一個可控的社會秩序;推行家庭聯產承包責任制的改革后，農民重又分散開來，以家庭為單位，各自為戰，“農村因重大體制性轉型而出現了某種不適、無序和紊亂”①，社會治理難度不斷加大。在推動農村社會治理體制改革、促進社會秩序健康發展的過程中，如何超越傳統上以政治手段來組織農民的歷史不足，遵循現代社會發展規律，探尋當代農民“再組織化”的方式與途徑，將是我國社會治理體制走向現代化的現實課題。

計劃經濟時期農民組織化的方式與社會治理成效

新中國成立后，為改變舊中國農民一盤散沙的落后狀態，實現社會秩序化，服務工業化優先發展的戰略目標，以毛澤東為核心的第一代中央領導集體，提出將社會成員組織起來實行有效管理的社會建設思想，借助國家政權的力量，在城市推行單位制、在農村推行人民公社體制，完成了社會基層組織建設的同時，也成功地將農民組織起來，農民從一盤散沙到嚴密組織化，社會治理也取得顯著成效。

農民組織化的基本方式。計劃體制下，人民公社體制的推行完成了農民從一盤散沙到組織化的過程，三級組織成為農民的基本組織方式。從1952年到1958年，通過推行農村集體化改造，歷經互助組、初級社、高級社，最后是人民公社（取代高級社、能有效統合農村社會生活各方面、具有行政與生產管理雙重功能、政社合一的鄉村基層組織），將農民組織起來。“人民公社從制度層面上建立了國家力量直達基層的網絡體系，通過以中國共產黨各級組織為核心的人民公社三級機構，將城市以外的幾乎所有地區、行業和人等都納入了5.4萬個公社、71.8萬個大隊和600.4萬個生產隊的行政組織之中，農民的生存方式、聯系方式被改變了，歷來被視為一盤散沙的中國農民被整合為具有高度共同意識和一致行動能力的整體，黨和國家的意志幾乎沒有障礙地貫徹到全國各地基層的每一個組織中。”②

人民公社體制下社會的治理狀態與成效。在人民公社制度下，農民被全部組織起來，社會治理也進入國家—組織—農民的有效治理模式與狀態，并取得預想的治理目標。人民公社體制下，實行“三級所有、隊為基礎”，每個農民以家庭為單位隸屬于相應的人民公社、生產大隊和生產隊。三級組織不僅是基本的生產單位，同時也是基本的社會生活和管理單位，從生產勞動的安排，到勞動成果的分配，以至農民的社會教育、社會管理等都由組織負責，國家對農民的管理通過三級組織來實現，而不是直接面對作為社會個體的農民。也就是說，人民公社的三級組織發揮著承上啟下的樞紐作用：國家上情下達和廣大農民下情上達都是通過三級組織有序進行。這種嚴密的組織化過程和社會控制手段，加上體現城鄉二元結構的戶籍制度等，將農民控制在所屬的三級組織內，有效實現了社會秩序的穩定，為工業和城市優先發展提供了良好的社會秩序。

以政治手段實現農民組織化的負面效應。政社合一的人民公社將農民有效組織起來、實現社會秩序穩定的同時，其負面效應也不斷顯現。這種組織化是借用管理政治乃至經濟和軍事的方法來管理社會，以硬性的制度規定把農民固定在所屬生產隊，集體生產，既違背經濟規律，導致經濟生產中的大鍋飯、經濟活力受到嚴重限制;更違背社會規律，以限制農民的發展與自由流動為代價，依靠政治手段把農民綁縛在公社的土地上，導致社會管理體制的高度行政化、管理主體的單一化和社會結構的嚴重僵化，使社會缺少生機與活力，這也成為日后走向改革開放的重要因素。

改革開放以來農民的“去組織化”與社會治理困境

20世紀80年代初，家庭聯產承包責任制的推行開啟了中國改革開放的歷史進程，也改變了農民的組織方式。農民重新進入分散自由的“無組織化”狀態，學術界也稱之為“去組織化”。這種“去組織化”在帶來短暫農業生產效率提升的同時，伴隨改革進程卻逐漸阻礙了農民生產生活的持續改善，更給社會秩序建設帶來巨大挑戰。

農村與農民的一盤散沙狀態。家庭聯產承包責任制的推行，直接動搖和沖擊了“三級所有、隊為基礎”的人民公社體制：政社合一的人民公社恢復成農村基層政權機構—鄉鎮政府;原來集生產和生活職能于一身的生產隊，被村民自治組織取代;土地以及農用生產資料等集體資產重新被分割到戶，“形成了農戶家庭經營‘小而全’、‘小而散’的格局”③。農村開始成為村民的松散聯合體，雖然居住在一個村莊，但基本各家各戶生產、生活各自為政、互不相干，農民從嚴密的組織狀態重新回到一家一戶的分散狀態。

同時，隨著改革開放重心不斷向城市和工業轉移，城鄉差距、區域差距的逐步擴大，越來越多的農民外出打工，不斷沖破戶籍限制的農業流動人口更加劇了農民的分散狀態。

農民的分散狀態所帶來的社會治理困境。家庭聯產承包責任制的推行雖然在一定程度上提高了農業生產效率，改善了農民生活，然而隨著市場經濟體制改革的推行，其釋放生產活力的優勢逐步降低，呈現分散狀態的農民不僅生產生活難以持續改善，更給社會治理帶來突出的壓力與困境。

首先，處于分散狀態的農民，其生產生活難以持續提高，埋下了社會治理的隱患：一家一戶的生產模式使農民難以有效把握市場信息，難以取得規模效益，農民收入增長緩慢;同時伴隨教育、醫療等社會領域市場化改革的進行，被排除在現代社會保障體制外的農民負擔不斷加重，“三農問題”逐步顯現，農民除了土地之外，幾乎失去了所有的社會保障，農村因病致貧、因學致貧、因弱而貧的現象逐漸突顯，甚至農民集體淪為社會弱勢群體。“最弱的社會，一旦失去了生存權，就會暴力化。”④尤其隨著城市發展過程中大量征占農民土地，生存壓力不斷加大的失地農民其利益訴求不斷增多，并越來越成為群體性事件的主體。

其次，政府對農民的控制不斷減弱降低，一方面農村集體資產空殼化、村委會影響弱化，導致一些地方農村出現嚴重的治理危機;另一方面，為緩解農民負擔過重國家逐步取消農業稅，基層政府和村委會對農民幾乎失去所有的“控制”手段，農民進入“絕對自由”的時代。

再次，政府直接面對分散的農民個體，社會治理難度加大。一是對農民的社會流動缺乏相應的管理，作為流出地的農村既沒有農民流動信息的及時和完整登記，更缺乏對留守老人、婦女及兒童的相應服務，帶來突出的社會治理隱患。二是對農民的教育疏導空缺，實行家庭聯產承包責任制后的農民教育問題異常突出，面對各種觀念與社會思潮的變革，沒有相應的組織與機構對農民進行有效引導，相對于人身的自由，農民的思想更加自由。特別是一些村級組織軟弱渙散，不能及時有效引導社會風氣，農村封建迷信思想、黃賭毒等不良風氣沉渣泛起，影響深廣。三是農民利益訴求不暢與表達無序并存，農民維權意識強，但責任意識法律意識淡化，當遇到利益訴求時，由于缺乏有效的代表機構，農民常常借助網絡渠道或民間精英自發組織起來，通過集體上訪、聚眾封橋堵路、沖擊鄉鎮機關、發動群體性事件甚至鬧訪、纏訪等方式表達訴求，無序維權，甚至走向極端無底線，在維護自身利益的同時，也給社會秩序帶來巨大沖擊。因此，改變農民單打獨斗的生存狀態，促進農民再組織化成為現代社會發展與治理的一種現實要求。

實現農民“再組織化”的路徑思考

進入新世紀，加強社會建設與治理的任務日益突出，特別是黨的十八屆三中全會提出現代社會治理理念后，如何以尊重規律為前提，超越計劃經濟時期依靠政治手段實現農民組織化的歷史不足，將分散化的、處于弱勢地位的農民重新組織起來，實現農民的“再組織化”，不僅是改善農民生活狀態、促進社會整體進步的需要，更是改變政府直接面對農民個體的社會治理創新、提高社會治理效果的現實要求。新時期農民的再組織化，應改變以往政府強制推行、農民被動服從的思路，而積極探尋“農民以獨立的認知判斷為基礎，根據自身內在需求，有意識、有目的的自我設計、自我控制的去行動、去組織化，即‘自我組織’而不是‘被組織’”⑤的發展路徑。具體而言，新時期實現農民的再組織化，需圍繞以下思路與原則有序推進：

尊重農民意愿并以維護農民利益為宗旨，有序推進農民的再組織化。新的歷史起點下實現農民再組織化，將以促進農民由傳統走向現代、逐步提高農民素質、維護農民利益為根本宗旨，這既是我國當前發展階段的需要，更是社會發展與治理的現實任務。經過改革開放的發展過程，我國經濟社會已經告別溫飽進入全面建成小康社會的新的歷史階段，促進城鄉一體化發展的經濟基礎不斷堅實，推動城鄉一體發展的社會要求亦不斷顯現。站在新的歷史起點，遵循現代社會發展規律，以保護農民利益、促進農民發展為目的，以尊重農民意愿、激發農民自覺為基本原則，促進農民再組織化，使之成為具有較強競爭力的市場主體，提高農民比較收益、增強農業競爭力和實現農村治理現代化，是農民再組織化的基本要求。

科學界定政府職責，增強農民再組織化的動力與保障機制。新時期農民再組織化的迫切性不斷凸顯，但受多方面因素影響，農民本身的自覺意識仍然不高，某種程度上需要政府提供相應的動力和保障機制;同時，也應科學界定政府職責，推動農民的組織化，而不是強行組織農民。這一思路雖然日益明確，“但鄉村現實卻是農民之外的政府力量發揮著主導作用，農民反而處在被組織和被合作境地，并帶來了農民‘渴望合作’而又難以‘真正合作’的困境。”⑥扭轉這種困境與慣性思維，需要清晰界定政府在農民再組織化中的角色與地位，科學發揮政府的推動作用：一是通過相應的政策引導和推動農民再組織化，比如完善土地流轉政策、對農業組織免稅政策、扶持幫助政策等鼓勵和支持農民興辦、創辦農業組織，提高農民組織化程度;二是完善相應的法律制度，提供相應的法律保障，包括明確農業農民組織的法人資格、法律地位，賦予相應的社會職能權限，為農民組織的合法權益和持久生命力提供法律保障，增強其權威性和內部約束力等，促進和引導農民組織依法設立、依法治理、依法開展活動。

積極探尋農民再組織化的有效形式與載體。圍繞尊重農民、服務農民的宗旨與原則，新的歷史時期實現農民再組織化，應努力探尋多元化、多角度、多層次、以各種方式呈現的農民組織方式與載體，滿足農民生產、生活、思想進步等不同角度的需求。概括起來，當前可發展三大類型的農民組織，引導和促進農民再組織化：

一是以農業經營方式創新為基礎發展經濟性農民組織。以生產經營的組織化促進農民的組織化，是新時期農民再組織化的核心與根本。對此，黨的十八屆三中全會及2015年“中央一號文件”都明確提出這一改革方向：堅持和完善農村基本經營制度，堅持農民家庭經營主體地位，引導土地經營權規范有序流轉，創新土地流轉和規模經營方式，積極發展多種形式適度規模經營，提高農民組織化程度。具體可根據實際情況探索多種農民組織與合作方式，包括家庭農場、集體農莊、農民專業合作社、企業經營等各類方式，只要有助于提高生產效率、提高農民收益、提高農民組織化程度的方式都可以積極探討、鼓勵和扶持。以新的組織化方式推動農業適度規模經營，不僅有助降低農業成本、提高農民收益，也有助提高農產品品牌及質量管理，為農產品原產地可追溯制度奠定基礎，促進食品安全，同時更有助于實現農民的適度組織化。

二是以構建基層民主秩序為核心，加強村委會建設。作為村民自治組織的村委會，在聯接“政府”與“農民”關系、促進農民再組織化和農村社會治理現代化過程中仍具有不可替代的作用。各級政府如何更好服務農民，提高農村治理水平，需更好發揮村委會作用，包括改善農村環境、加強村容村貌建設、調節村民糾紛、集中村民利益訴求、引導村民觀念、建立良好村風等各方面，村級組織仍然具有先天的優勢。為此，著力提高村委會成員的能力素質、增強服務村民能力，促進村委會在發展壯大集體經濟、引導和帶領農民致富等方面發揮更大作用，是加強村委會建設的重要內容。

三是圍繞服務農民生活，大力興辦各類農民互助性、文化性、興趣性及志愿組織。在促進農村農民組織化和現代化進程中，結合村民精神文化生活需要，探尋多種形式的農民互助性、文化性、興趣性組織以及農民志愿組織，以服務農村農民、解決實際生活困難、提供精神撫慰。如面對農村留守老人、留守婦女、留守兒童的增多，參照城市社區管理中的可行辦法，發動村民成立各類互助組織、志愿組織、幫扶機構，為“三留人員”提供適度生活及情感關照;通過挖掘本地民間傳統和具有當地特色的文化組織、興趣組織，提高農民的文化生活和思想境界，帶動村風民風轉變;通過發展和引入現代志愿組織，為村民提供相應的助學、助困、助老、助殘等志愿服務，有效引導鼓勵農民加入和成立自己的志愿組織等等。

把現代農民以現代方式組織起來，以農民為中心、以服務農民為目的促進農民再組織化，將是實現農民和農村治理現代化的現實要求與根本途徑。

（作者為中共撫順市委黨校公共管理教研室副主任、副教授）

【注釋】

①韓小鳳：“從一元到多元：建國以來我國村級治理模式的變遷研究”，《中國行政管理》，2014年第3期，第54頁。

②朱小玲：“新中國成立后毛澤東社會建設思想述論”，《馬克思主義研究》，2012年第12期，第113頁。

③姜長云：“關于構建新型農業經營體系的思考—如何實現中國農業產業鏈、價值鏈的轉型升級”，《人民論壇》，2014年1月上，第70頁。

④鄭永年：《保衛社會》，杭州：浙江人民出版社，2011年，第150頁。

⑤⑥趙泉民：“農民組織化現實困境及其破解的路徑選擇—基于鄉村社會資本重構視角”，《農業部管理干部學院學報》，2013年1期，第7頁，第5頁。

責編/許國榮（實習）