兒童福利概念回顧及其啟示

劉克穩　陳天柱

【摘要】當代中國兒童福利概念十分復雜，學界和政府文獻均未能達成共識，形成一個權威的概念。文章通過對這眾多概念的回顧和梳理，發現“孤殘兒童”等幾個核心兒童福利概念在不同時期，具有了某種普遍性意義。在某種程度上，這些核心概念的流行和演變，顯示了當代中國兒童福利事業曲折發展的歷程，也預示了未來中國兒童福利事業創新發展的希望之路。

【關鍵詞】兒童福利 孤殘兒童 弱勢兒童 困境兒童

【中圖分類號】F321.1 【文獻標識碼】A

當代中國兒童福利概念十分復雜，學界和政府文獻均未能達成共識，形成一個權威的概念。這種復雜性最直觀地表現為各種刊物和文獻中，各類兒童福利概念紛繁復雜，很多概念內涵重疊，界限不明。導致兒童福利概念混亂、不一的原因固然是由于對社會福利和社會救助、兒童問題和問題兒童等概念的認識、理解上存在分歧所致。但主要原因則是中國當代兒童福利研究對象的特殊性及其差異性所導致的。當然，作為一種重要的社會理念，中國兒童福利政策、機制的時代性，也是造成兒童福利概念歷史變遷的重要原因。縱觀當代中國兒童福利的發展歷史，兒童福利概念的核心內涵經歷了三個不同歷史發展階段。

孤殘兒童

二戰以后，隨著經濟的復興和發展，全世界針對貧困兒童、殘疾兒童、單親家庭兒童等的保障政策和照顧計劃迅速發展。但在改革開放以前，由于我國整體經濟規模較小、社會資源相對貧乏，兒童福利事業發展緩慢。兒童福利事業只是在社會救濟的層面上對某一部分特殊兒童進行幫扶。即國家主導收容“無依無靠、無家可歸、無生活來源”的“三無”孤兒、棄嬰和殘疾兒童。①根據在CNKI上學術趨勢的搜索結果顯示，那個時期的兒童福利研究也大多集中在這三大兒童群體中。因此，“孤殘兒童”成為改革開放以前的兒童福利的核心概念。

所謂“孤殘兒童”，主要包括父母雙亡的孤兒、被父母遺棄的棄兒以及患有各種殘疾的缺陷兒童（張吉吉，2003年）。對孤殘兒童群體的界定主要依據有三：第一，18歲以下的未成年人;第二，父母亡故或喪失實際的撫養機會，失去家庭的支持;第三，身體病殘導致了生活陷入極端困難之中。據2006年第二次全國人口抽樣調查顯示，孤殘兒童數量已多達600萬之多。②

改革開放以前，孤殘兒童的福利保障體系，主要是在國家和政府的主導下逐步建成和完善。很長一段時間內，孤殘兒童福利機構主要由政府創辦的兒童福利院和社會福利院構成。除此之外，還包括了孤兒學校和SOS兒童村等。對孤殘兒童的照顧，主要也還是依靠兒童福利機構的收容和救濟，輔之以親戚、朋友的家庭寄養。孤殘兒童的福利保障經費也主要依賴政府的撥款，并融納在“五保”制度中，用以支持孤殘兒童的衣、食、住、行、就醫、上學等，滿足他們“養、治、教”方面的最基本的生活需求。

弱勢兒童

改革開放以后，隨著國家經濟形式的好轉，各項民生問題的改革、發展和重建工作方興未艾，兒童福利問題逐漸從婚姻家庭和婦女問題的“附庸”中凸顯出來，逐漸成為國家改革開放政策的一個熱門話題。這個“熱度”在1990年達到了一個新的“沸點”。這一年聯合國世界兒童首腦會議在紐約召開，并通過了《兒童生存、保護和發展世界宣言》和《執行九十年代兒童生存、保護和發展世界宣言行動計劃》等具有劃時代意義的文獻綱領。隨后幾年里國外的一些關注兒童福利的組織和學者把目光投向了作為發展中國家典型的中國，極大地推動了中國當代兒童福利事業的深入發展。

但是在20世紀90年代左右，伴隨著兒童問題研究的深入發展，兒童福利的概念卻非常混亂、復雜。中國兒童福利制度建設與基礎理論研究整體呈現出“混沌、混雜和邊界不清”、“缺乏共識的初始狀態”。③導致這種混亂的原因固然與當時學界簡單照搬模仿西方話語體系相關，但更重要的原因則是改革開放以來整個中國社會在發展轉型過程中，兒童問題出現了前所未有的復雜性。很多學者認識到以“三無”兒童為核心的“孤殘兒童”概念已經無法涵括兒童福利研究的諸多領域。根據《2013年社會服務發展統計公報》顯示，截止到2013年底，全國孤兒由2006年的600多萬減少至54.9萬人。其中住進福利院的集中供養孤兒僅有9.4萬。即便是在以“孤殘兒童”為主體的兒童福利院，“孤兒”和“殘疾兒童”的類型也出現了更為復雜的情況。一方面，并非所有的“孤殘兒童”都進福利院，那些往往不進福利院的“孤殘兒童”反而獲得了更多的父母關愛。另一方面，即便是住進兒童福利院的“孤兒”并非全是失去了父母的依靠，很多的是父母在服刑、未婚生產等原因導致無力承擔撫養責任。而且隨著社會發展，農村獨生子女、單親家庭兒童、家暴兒童、童工、被拐兒童、艾滋病致殘兒童、留守兒童、特殊需求兒童、兒童犯罪等問題日益增多，這也導致了兒童福利概念的再一次發展和深化。

縱觀20世紀90年代的兒童福利研究，學界對兒童福利概念的界定主要是從三個維度展開。第一，從生理、生活的維度，很多學者提出了“有特殊需求的兒童”概念。這個概念是基于“狹義的兒童福利”理論基礎之上的。狹義的兒童福利是指政府和社會為有特殊需求的兒童及其家庭提供的各種支持、保護和補償性服務。④“有特殊需求”兒童的產生主要源自生理、生活方面無法在家庭中得到正當的滿足，或者說超出了家庭的負擔能力。“有特殊需求的兒童”概念是“孤殘兒童”概念的擴大化結果。因此，很多學者提出了一個更明確的概念，即“失依兒童”。所謂“失依兒童”就是指：“由于各種原因失去生身父母和其他具有親情關系的成人正式照顧的16歲以下兒童，他們或是由于父母亡故，或是由于法律原因不能與自己的父母共同生活，抑或是其他各種原因無法得到成年人的照顧，只能由社會中的他人或是機構才能維持自己的生活。”⑤

第二，從心理、精神的維度，很多學者提出了“問題兒童”概念。這個概念是基于兒童需求的全面健康發展的理論基礎之上的。陸士楨就認為兒童福利除了滿足兒童的生理、生活需要之外，還應該更多的關注他們生存所面臨的更多的需要。這就包括了兒童對母愛、家庭溫暖等心理、情緒、精神層面上的發展型需求。因此，陸士楨主張對單親兒童、被遺棄兒童（尤其是女童）等群體以更多的關注。⑥劉繼同從“教養取向發展”角度，也呼吁應當擴大兒童福利的服務對象，加大對不幸兒童、危機兒童、問題兒童、困境兒童和邊緣少年等的幫助。⑦“問題兒童”概念逐漸成為兒童福利研究的一個熱點議題。國務院發布的《九十年代中國兒童發展規劃綱要》中對“問題兒童”群體有一個集中的表述：“包括農村獨生子女、女童、殘疾兒童、離異家庭的兒童、單親家庭的兒童、流浪兒童、孤殘兒童、貧困家庭的兒童和其他兒童。”⑧“問題兒童”概念的提出凸顯了兒童福利研究的某種時代、社會共性問題。時人將當時兒童群體出現問題（如青少年犯罪等）、處于不幸（如家暴兒童、受虐待等）、陷入困境（如童工等）、日益邊緣化（如流浪兒童等）等問題的原因不僅僅歸結于個人、家庭，更多地認識到了社會轉型期的時代共性原因。正是從時代、社會這個大的角度，兒童福利概念又有了新的認識和發展。

第三，從時代、社會的大維度，學者們相繼提出了一個更加綜合、寬泛的概念，即“弱勢兒童”概念。其實，在劉繼同對不幸兒童、危機兒童、問題兒童、困境兒童等的混合論述中，“弱勢群體”概念已經呼之欲出。尚曉援就明確指出中國有特殊需求兒童群體就是“弱勢兒童”，這一群體包括了孤兒、殘疾兒童、流浪乞討兒童、留守兒童、單親家庭兒童、受暴力侵害和虐待兒童，以及受艾滋病影響兒童等。⑨夏學鑾對“弱勢兒童”群體的分類比較具有代表性，他將弱勢兒童劃分為五大類：身體弱勢兒童（殘疾兒童）、心理弱勢兒童（智障兒童）、社會弱勢兒童（被遺棄兒童）、孤獨兒童和暴露在危險處境下的弱勢兒童。⑩學界對“弱勢兒童”群體的關注，大多集中在留守兒童、流浪兒童、受艾滋病影響兒童等，而特殊需求兒童、兒童犯罪等涵蓋在了“弱勢兒童”這個大概念之中。

困境兒童

2000年以來，兒童問題成為一個全球性焦點話題。其標志就是聯合國兒童基金會發布的《千年發展目標 關注兒童問題》，其中涉及了如消除兒童的極度貧困和饑餓、普及全球初等教育、促進社會性別平等、降低嬰兒死亡率，以及與艾滋病、瘧疾等疾病作斗爭，保障兒童健康、教育、平等權等。伴隨著這種國際大趨勢，中國政府也有意識地將兒童福利問題作為改善民生問題的重中之重，并納入到了建設小康社會、構建和諧社會這個大的社會建設和管理藍圖之中。這個意圖在2010年以后表現得非常突出。在國務院辦公廳下發《關于加強孤兒保障的制度意見》之后，全國各省、自治區和直轄市紛紛結合自身經濟社會發展實際，制定和完善了兒童福利保障體系。其共同目標在于滿足更大多數兒童的需求。國務院頒布的《中國兒童發展綱要（2011～2020）》將這個共同目標表述的更加明確：“建設普惠型兒童福利制度”、“拓展兒童福利范圍、提升兒童福利水平”。這樣一來，以“建設普惠型兒童福利制度”為目標當代中國兒童福利，必然突破以往那種基于狹義兒童福利的概念框架束縛。很多人在研究過程中，就意識到以往所采用的“孤殘兒童”、“失依兒童”、“弱勢兒童”和“問題兒童”等在法理上已經不能完全涵括“普惠型兒童福利”。因此，急需重新建構起一個新的兒童福利的核心概念。

最早進行嘗試的是以張齊安、王素英和陳魯南等為代表的政府官員。他們在對“事實上無人撫養兒童”群體細致劃分過程中，借鑒了一個對應的西方兒童福利政策術語，即“困境兒童”。并從外延上對“困境兒童”進行了歸納、劃分。陳魯南認為“困境兒童”應該包括：孤兒（含棄嬰）、事實無人撫養兒童、流浪兒童、受暴力侵害兒童、殘疾兒童、艾滋病感染兒童、患重病或罕見病的兒童等群體。在此基礎上，王琪基于有無撫養權和監護權，將“困境兒童”分成了四大類：無父母監護（孤兒、棄嬰、重病和流浪兒童、父母死亡等）、父母無力監護（父母重度殘疾或重病、父母在外服刑、留守兒童等）、父母不愿監護（離異后任何一方不愿收留等）和父母不適合監護（家庭暴力、破碎和離異家庭、家庭缺少關愛等）。然而，雖然“困境兒童”概念作為政策術語率先流行，其外延也基本確定，但無論是在政府文件還是學界論文中，它的本質內涵一直以來都沒有權威的界定。

對“困境兒童”的本質內涵進行學術梳理和學理建設的代表要屬尚曉援、虞婕等人。根據世界銀行對“困境兒童”概念的內涵和外延的界定和劃分，尚曉援等對“困境兒童”概念在中國的流傳、發展階段進行了細致梳理。在此基礎上她們嘗試性建構了三級“困境兒童”概念體系：一級概念—困境兒童;二級概念—生理性、社會性、多重性困境兒童;三級概念—殘疾兒童、大病兒童、脫離家庭環境的兒童和困境家庭兒童。這個全新的概念體系建構無疑對促進困境兒童研究的深入發展具有非常重要的推動作用。

為方便管理和協調對“困境兒童”照顧，2000年以后，國家相繼完善和修訂了婚姻家庭、收養寄養、義務教育、社區保護和職業教育等法律條規中有關兒童福利的相關條文。2008年，國務院首次增設“兒童福利處”。2009年，民政部與聯合國兒童基金會共建中國兒童社會工作研究中心，并先后在云南、新疆、山西、河南和四川5省啟動中國兒童福利示范區項目。該項目是目前構建困境兒童社會福利保障體系中規模最大的一個探索性實踐服務項目。在5省12個縣中挑選了120個村，著重建立村級兒童福利服務的遞送體系，為困境兒童社會福利保障體系的建設積累諸多寶貴的經驗。

縱觀當代中國兒童福利概念的發展演變史，我們不難發現中國兒童福利事業曲折發展的清晰脈絡。如果說改革開放前，政府對“孤殘兒童”的照顧主要是基于政治宣傳的需要，兒童福利還隱伏在“政治—倫理化”階段。而改革開放以后的近30年，國家對“失依兒童”、“問題兒童”、“弱勢兒童”的照料則主要基于社會創新管理的必要，兒童福利已逐漸進入到了“政治—法治化”階段。但2000年以來，社會各界對“問題兒童”重視則完全是基于人權保障的必然，兒童福利開始真正轉入“普世化”的全新時期。中國兒童福利理論創新、實物調查研究、政策保障體系、專門福利機構等已逐漸面對更大多數兒童的實際需求。因此，中國兒童福利未來發展的趨勢，必然突破狹義的兒童福利理論，進入到廣義的兒童領域。但是，我們也不難發展，中國現階段的兒童福利理論、政策體系、福利保障方式，仍然是基于一部分兒童群體，雖然這些兒童群體的數量、范圍、類型等日益膨脹和擴大，但實際情況仍無法實現“普惠型兒童福利”的終極目標。因而，未來中國兒童福利事業的重心必然是朝著這個目標努力奮斗。

（作者單位：樂山師范學院政治學院;本文系2013度國家社會科學基金項目的階段性成果，項目編號：13XSH034）

【注釋】

①成海軍：“中國當代的兒童福利”，《社會福利》，2004年第1期。

②仇雨臨：“我國孤殘兒童福利保障政策研究”，《社會社會保障研究》，2007年第2期。

③劉繼同：“中國特色兒童福利概念框架與兒童福利制度框架建構”，《人文雜志》，2012年第5期。

④楊生勇，馮小平：“中國兒童福利研究綜述”，《中國青年研究》，2006年第1期。

⑤王彥斌等：《失依兒童與家庭寄養及其“昆明模式”》，北京：社會科學文獻出版社，2006年。

⑥陸士楨：“中國兒童社會福利需求探析“，《中國青年政治學院學報》，2001年第6期。

⑦劉繼同：“兒童福利的四種典范與中國兒童福利政策模式的選擇“，《青年研究》，2002年第6期。

⑧國務院：《九十年代中國兒童發展規劃綱要》，北京：中國法制出版社，2001年。

⑨尚曉援：“兒童福利發展瓶頸及其突破”，《人民論壇》，2011年第10期。

⑩張長偉：“從社會救助到社會保護：我國農村弱勢兒童福利研究的回顧與前瞻”。

聯合國兒童基金會：“千年發展目標 關注兒童問題”，《聯合國兒童基金會》，2003年。

陳魯南：“‘困境兒童’的概念及‘困境兒童’的保障原則”，《社會福利》，2012年第7期。

王琪：“困境兒童”的救助—以《兒童福利法》為視角，《法制與社會》，2014年第9期。

尚曉援，虞婕：“建構“困境兒童”的概念體系”，《社會福利》，2014年第6期。

黃曉燕，許文青：“區域性貧困地區兒童福利服務的思路與實踐—以中國兒童福利示范區項目為例”，《社會工作》，2012年第11期。

責編/張蕾