地方政府在京津冀產業集聚中的角色分析

于鵬　周瑩

【摘要】加快推進產業協同發展是京津冀協同發展的重要組成部分。政府是產業集聚發展的輔助者、引導者、扶持者與推進者。當前，由于地方政府在產業集聚發展過程中的管理越位、缺位與錯位導致了一系列問題。文章從地方政府在京津冀產業集聚發展中的角色偏差入手，分析了地方政府在京津冀產業集聚發展過程中的角色定位。

【關鍵詞】京津冀產業集聚 地方政府 角色

【中圖分類號】D55 ? 【文獻標識碼】A

中央強調實現京津冀協同發展是一個重大國家戰略，是加快實現全面科學可持續發展的重要組成部分，而加快推進產業協同發展是京津冀協同發展的重要組成部分。20世紀70年代以來，產業集聚作為一個新生事物走入人們的視野。產業集聚因其迅速發展及其對區域經濟巨大的推動作用而因其人們的廣泛關注。20世紀90年代以來，我國產業集聚不斷發展并凸顯優勢，為區域經濟發展增加了競爭優勢。京津冀產業集聚是京津冀產業協同發展的初級階段，是加速京津冀產業協同發展的第一步。產業集聚是社會分工與組織內分工發展到一定階段的產物，本質上是一種植根于特定社會關系之中、協調經濟活動、組織分工的制度形式，而政府作為規制經濟活動的外部力量，頒布的法律、法規以及各種政策勢必對產業集聚的成長運行產生影響。①地方政府作為京津冀產業政策的制定者和執行者，對于產業集聚的作用不言而喻，如何扮演好產業集聚中的各種角色對實現京津冀協同發展意義重大。

地方政府在京津冀產業集聚中發揮作用的必要性

地方政府直接管理地方事務，介入經濟發展的方式與程度直接影響著產業集聚的成長運行。政府是產業集聚發展的引導者、支持者與推進者。

產業集聚需要政府提供公共產品及公共服務。京津冀是三個省級行政區域，地緣相接，卻沒有任何隸屬關系，三個行政區域各自為政，而產業集聚中的企業及支撐機構聯系密切，需要持續有效的協調溝通機制。從產業集聚發展的實踐來看，產業集聚具有地緣化集聚、專業化分工以及社會化協作的特點。②產業集聚的這些特點，使集聚內產業具有明顯的功能聯系與空間聯系。同類產業在空間上的集聚必然會加大市場競爭，進而影響正常的市場秩序。因此產業集聚需要硬性制度來約束規范企業行為。同時，產業集聚的形成及發展需要政府提供必要的軟硬環境支持，如公共基礎設施建設、和諧文化氣氛培養、公平有序的市場競爭環境以及公共信息服務體系等。

政府參與產業集聚發展以減輕外部負效應。鑒于集聚被不同企業在生產、技術、銷售等環節上千絲萬縷的聯系，我國市場經濟制度尚未完善、產業集聚發展成熟度不高，加之企業的利己排他性使同類企業集聚面臨更為激烈的市場競爭。京津冀各個城市承擔不同的社會經濟職能，行政區劃與區域協同的沖突將進一步突顯產業結構落后、重復建設嚴重的惡果。因此，需要政府參與京津冀產業集聚發展，創造良好的協作氛圍，通過政府間合作協調三地矛盾，統一規劃協調，促進產業集聚協作，破解囚徒困境，實現區域產業集聚兩型發展。另一方面，大多數企業的外部負效應如環境負效應等依靠市場調節很難有效緩解，因此需要政府強有力的引導及規范，防止外部負效應的產生，使產業集聚良性發展。

政府參與有利于扶持集聚內中小企業的健康發展。在京津冀產業布局中北京作為我國的首都將繼續突顯政治中心的功能，天津依靠港口優勢在進出口貿易上大有可為，而河北作為京津的經濟腹地，長久以來穩定第一的思想使經濟發展在很大程度上受限。京津冀產業集聚尚處于初級階段，缺乏整體規劃和布局，企業成熟度不高，集聚一般由中小企業組成，中小企業因其資金規模以及固有身份，在市場競爭中處于劣勢地位，很難享有大企業在公共服務、吸引人才、信息獲取及融資等方面的優勢待遇，因此需要地方政府在扶持政策及發展環境等方面給予特別支持，以實現整個產業集群科學發展。

地方政府在京津冀產業集聚發展中的角色偏差

地方政府作為公共產品和公共服務的提供者以及地方事務的直接管理者在產業集聚發展的過程中發揮著基礎性作用，是整個產業集聚的謀劃者和執行者，直接決定著整個集聚的發展方向。研究產業集聚中的政府角色和政府行為對地方政府改進管理方式、促進產業集聚健康發展有重大意義。

管理越位導致集聚不合理。京津冀產業集聚的首要目的是實現市場資源的有效配置，利用空間優勢降低資源流動障礙，節約生產要素流動成本。產業集聚是在區域環境、條件等諸多要素影響下的市場選擇，歸根結底市場是產業集聚的首要動力。一些地方政府對本地企業進行“行政捏合”，半強制性地外部“植入”，忽視市場機制的作用，使得產業集聚發展失去自然成長期，加之對集聚內企業缺乏有機整合，導致集聚內企業關聯度差、產業結構趨同、產業互動不足、網絡效應不明顯、企業競爭力低下，使集聚內很難形成關系緊密的企業聯盟和技術開發聯盟。同時，由于京津冀三地長久以來的行政壁壘，導致智力資源如高校、科研機構集中于京津地區，對于河北來說缺乏集聚與高校、科研機構、中介組織的聯系與合作，難以形成產學研共生體系，使產業集聚缺乏生命力。因此，這就要求三地地方政府加強溝通協作，一方面，要服從于區域整體的集聚政策，站在長遠的角度上，從全局出發，充分發揮市場的調節機制，尊重集聚形成的客觀性和自發性，制定有利于三地協同發展的產業集聚政策。另一方面，要結合地區實際，慎重考慮本地區是否適合產業集聚發展，避免產生規模小、科技條件薄弱、擴散輻射效應不明顯、競爭力不強的劣勢產業集聚，形成資源浪費。

管理缺位導致集聚競爭力不高。京津冀三地間存在行政壁壘，三地產業各具特色，產業發展程度不同，三地功能定位及發展方向不同，因此三地地方政府在促進產業集聚發展過程中，難免帶著“政績”的有色眼鏡，對產業集聚建而不管，過分重視短期效應，將產業集聚的任務定位為政策優惠及短期土地價格的表面功夫，忽視對長遠設計、集聚環境、配套設施的建設，忽視勞動力素質、產學研轉化、創新網絡等軟環境的建設。缺乏對產業集聚發展的長遠規劃、缺乏對區域內資源的合理布局、缺乏對外部負效應明顯的企業的合理整合、缺乏對龍頭企業的培植扶持、缺乏對技術創新投入的力度、缺乏科技資源和創新能力，甚至在集聚內單純的進行粗放式生產，這與京津冀協同發展的目標是背道而馳的。加之企業在利潤最大化的支配下，往往只考慮短期利益而忽視長遠產品差異化的優勢，競相降低產品成本，使集聚產品在全球產業價值鏈中處于低端地位，進而使產業集聚在市場競爭中處于劣勢地位，難以發揮其應有的作用。

管理錯位導致集聚生命力不強。京津冀產業集聚強調差異而避免重構，呼喚特色而避免呆板，京津冀產業集聚的良性發展需要地方政府間加強溝通與協作，需要科學合理的規劃以及三地地方政府間的政策配合。然而，一些地方政府在制定產業集聚政策的時候并不是從區域經濟需要、市場經濟規律以及產業集聚特點出發，僅僅以其他國家或地區的產業集聚政策為參照，簡單粗放地進行政策復制，脫離區域產業集聚的實際情況，使產業集聚缺乏特色，千篇一律，造成本地特色資源的浪費，不僅不會對產業集聚的發展形成助力，反而會影響產業集聚的發展壯大。另一方面，地方政府出于政績目標一味扶持和培育大企業，忽視對中小企業的扶植和發展，導致整個產業生態系統失衡，缺乏競爭，活力不強。

促進產業集聚發展的地方政府角色定位

合理規劃集聚，地方政府是產業集聚的引導者。京津地區以鋼鐵等資源消耗型企業為主，產業轉移將在新的城市功能定位的引導下進行，產業分工將進一步細化，具有鮮明特色和競爭力的集聚正逐步形成。地方政府作為地方經濟的管理者和公共資源的分配者，對地方經濟資源握有重組的信息。因此，地方政府在產業集聚發展的過程中應扮演好引導者的角色，針對區域需求、區域特色及區域資源分布，切實做好區域產業集聚的長遠規劃，而不應該不切實際地將目光聚集在誘惑性的高新技術產業，既不盲目跟風，也不固守一隅。在產業選取上，應重視有一定基礎的產業及特色產業。在制定發展規劃和政策時，要引導集聚調整產品結構、優化產業結構以提升集聚的整體競爭力。應堅持一切從實際出發，從長遠發展入手，遵循產業發展規律和集聚發展規律，量力而行、因勢利導。

集聚政策的意義在于把產業集聚作為區域經濟發展的有效載體，既注重外生資源稟賦，又注重集聚內生的比較優勢。因此，政府應該產業集聚發展的不同階段根據階段特色及發展需求制定不同的政策，以引導產業集聚向著正確方向發展。在產業集聚發展的初級階段，政府應順應市場要求，使企業在生產經營及企業選址等方面自由發展，避免過多行政干預，為產業集聚發展提供良好、寬松和法律和政策環境;在產業集聚的成長期，地方政府開始成為推動產業集聚發展的主導力量，這一時期集聚開放程度低、企業實力較弱，因此需要地方政府培育市場秩序、提供企業所需的信息、加大基礎設施建設以及提供必要和政策扶持和合理的稅費優惠;在產業集聚的成熟期，產業結構優化成形、產品結構不斷升級、集聚競爭力日趨提高，因此政府應該努力營造良好的創新氛圍、促進企業間的良性競爭與國際競爭，凈化市場環境、整頓市場秩序。

堅持市場導向，地方政府是產業集聚發展的輔助者。京津冀產業集聚的現狀并非一蹴而就，而是長久以來市場選擇的結果。地方政府在發展產業集聚的過程中應充分尊重市場規律，結合三地不同城市功能定位，科學規劃，因勢利導，而非簡單的政策捏合。地方政府在產業集聚的形成過程中要始終堅持市場的主導地位，打破行政壁壘，按照集中布局、集群發展的原則，促進三地間生產要素的流動，決不能出于地方保護主義，要政績、拍腦門。在產業集聚的形成過程中，地方政府要充分發揮市場機制的作用，努力扮演好產業集聚發展的輔助者，不用政策捏合企業，不盲目進行重復建設，重點扶持處于萌芽狀態或已經形成的產業集聚，及時糾正市場失靈和制度偏差，支持與促進產業集聚的發展，尊重客觀規律，避免過多過死的行政干預。在產業集聚政策選擇的過程中，地方政府應充分尊重集聚內企業的意見，將他們納入到政策過程中來以保障各項政策的科學合理和順利執行。

提供公共服務，地方政府是產業集聚扶持者。充足高效的公共產品和公共服務時產業集聚良性發展的必要條件，因此地方政府應該加快轉變政府職能，做好產業集聚的扶助者。首先，要改善產業集聚發展的硬件環境。良好的發展環境是產業集聚的重要基礎。因此，政府應努力加強交通、通訊、能源等產業發展基本載體建設，建立產業集聚工業園區、開發區、生產基地等。“提升區域開發建設的檔次，提高區域承載項目的能力，以及全方位滿足投資者需求，從而形成區域人流、物流、資金流、信息流等生產要素集聚的洼地效應，建成投資者的樂園。”③其次，加強軟環境建設。建立環保標準、安全標準嚴格、準入門檻合理、質量檢測科學、認證制度規范以及知識產權保護和激勵制度完善的市場秩序平臺;建立內部協作網絡完善、信息交流渠道通暢、信息服務完善及時的信息服務平臺;建立金融擔保和融資支持的金融服務平臺，發展信用擔保機構，為集聚企業提供金融服務的金融服務平臺;建立公平平等、誠信為先的市場文化平臺。④政府扶持的重點是集聚而非企業，因此，應根據集聚的產業性質、組織方式、規模大小以及發展階段、文化背景等不同，區別集聚本身存在的問題以及需要改進的方向，有針對性的提供公共產品和公共服務，加大對有發展前景的中小企業的扶持力度，完善中小企業集聚發展計劃、涉及中小企業集聚績效考核指標。

發展創新網絡，地方政府是產業集聚的推進者

創新網絡是集聚迅速成長的重要條件，京津冀產業集聚應充分發揮京津高校和科研機構的智力優勢，積極發展創新網絡，推進產業集聚的形成發展。創新是推動社會經濟發展的有力杠桿，在創新網絡的起步階段，政府應該適度介入，舉辦培訓研討活動并出臺政策措施加以引導。一方面，政府應充當好協調者的角色，將政府、企業以及高等院校、科研機構聯系在一起，形成創新技術聯合體，以彌補企業在自主創新中人力、財力、物力的不足。地方政府應充分發揮協調能力，將金融機構、政府部門、中介服務機構有效地結合在一起，以便更好的為企業提供創新所需的資源和基礎設施、知識和技術支持、并通過不斷與企業進行交流，形成動態性、生態性、開放性的創新網絡體系，并將此網絡創新活動進一步在地里空間中擴散，其間的參與者應根據不同方面的信息和技術進行分析，做出創新決策，進行有效整合與配置，并通過網絡擴散、外溢，實現資源優化，實現企業和集聚持續創新和持續發展。⑤同時，地方政府應加強地區間智力要素的流動，將科技創新的效益擴大化。此外，政府應積極搭建科研院所與企業行業協會的技術橋梁，促進集聚內企業的技術創新與成果轉化。

另一方面，由于人才是一切知識和技術的載體，是國家經濟和實力競爭的關鍵，因此吸引和培育人才成為發展產業集聚創新網絡的基礎。地方政府應積極創造條件培育人才，留住人才，通過技術人員培訓與交流、校企合作等方式提升人才質量，強化創新動力。同時地方政府應該樹立正確的人才觀，制定科學、合理的人才引進計劃，做好企業與人才、企業家與專家之間的溝通工作，創造合作機會，加快產業集聚發展。

結語

在京津冀產業集聚發展中，政府是間接的輔助者、引導者、扶持者與推進者，而并非直接介入。地方政府應避免利用行政強制手段，應充分利用經濟杠桿，通過財政貼息、減免稅收、設立專項基金等對產業集聚進行支持。通過公共產品供給和創新發展環境，促進產業集聚發展。發揮行業協會、個體勞動協會、私營企業協會、研究會等在行業管理、指導、服務企業發展方面的作用，形成政府管理與行業自律體系，促進產業集聚健康發展。

（作者單位：中國環境管理干部學院;本文系秦皇島市軟科學計劃研究項目的階段性成果，項目編號：201402B058）

【注釋】

①馮文娜，楊蕙馨：“政府在產業集聚成長運行中的作用研—基于博弈的分析”，《山東社會科學》，2007年第11期。

②③王雪麗：“政府在產業集聚發展中的作用研究”，《沿海企業與科技》，2010年第2期。

④魏劍鋒：“產業集聚發展與政府角色”，《財經論壇》，2007年第27期。

⑤李慧：“政府在產業集聚成長過程中的作用探析”，《商業時代》，2009年第29期。

責編/豐家衛（實習）