西部地區失地農民安置補償模式探索

田青

【摘要】隨著城市化進程的迅速推進，土地征遷活動逐漸增多。土地征遷工作應制定充分完善的安置補償模式來保障失地農民的利益，這也是促進土地征遷工作順利開展的關鍵之處。我國西部地區社會經濟發展水平差別較大，如何制定科學合理的失地農民安置補償模式也成為西部地區各地方政府征地拆遷工作中的重點。

【關鍵詞】土地征遷 失地農民 安置補償

【中圖分類號】F321.1 【文獻標識碼】A

近年來，西部地區城市化及工業化的發展速度加快，建設用地需求急劇增加，土地征遷活動逐漸增多，征遷工作復雜性越來越明顯，具體表現為：土地征遷工作任務繁重，項目較多，經濟建設的跨越式發展使得征地面積不斷擴大，拆遷任務量隨之增大。征地項目涉及面較廣，面臨的情況較為復雜，經常涉及項目施工問題、歷史遺留問題及經濟補償標準問題等。西部地區土地征遷工作涉及到各方面的切身利益，政府的重視程度不斷提高，對土地征遷工作要求也更嚴格、更高。

結合目前西部地區征地拆遷工作的現狀來看，征地拆遷矛盾仍然較為突出，由此引發的信訪案例不斷增加，數量處于同比上升的狀態。地方政府在制定土地征遷政策以及實施整個征地過程時應本著公正、公開的原則，但很多時候地方政府都忽視了農民的知情權與參與權，農民對征地拆遷工作是否會損害自己的利益、是否符合公共利益等方面提出質疑。對征地各項工作缺乏宣傳，容易導致農民不了解征地目的、補償標準、安置方式等內容，從而反對征地拆遷，阻礙工作的進行①。在征地工作過程中容易造成公平性的缺失，土地征遷爭議解決機制不完善是西部地區土地征遷工作中的突出現狀。農民對于征地范圍、補償標準等方案的制定缺少協商的機會，只能在地方政府制定后提出意見。土地征遷爭議解決機制將土地征遷糾紛按照行政訴訟問題解決，時間長、費用高的缺點會進一步損害農民利益，降低農民生活水平②。

西部地區征地補償標準及安置方式存在的問題

西部地區征地補償標準不符實際，相對偏低。林果等多年生經濟作物是許多西部地區農民重要的生活資料，也是重要的經濟收入來源，農民因經濟林木的補償標準偏低而不滿意。西部地區生態環境較為脆弱，樹木的生態價值還體現在維持和改善生態環境上，而對樹木的補償往往只注重其生長成本，忽視其生態環境價值，補償價格與市場價格差異較大，無法與農民達成協議。西部地區社會經濟的發展導致建筑材料價格上升，加上人工費用的上漲，建筑物的建造成本大大提高，相對于建造成本來說補償標準偏低，難以滿足農民的生活需求，損壞了農民的利益。土地征遷補償標準的制定一般參考土地原用途，往往忽視失地農民在土地增值收益中的分配③。

西部地區制定征地補償標準時，缺乏合理的參考依據。在征地過程中，土地與地上附著物的補償應分別根據土地本身的價值以及地上附著物的價值來確定，然而西部地區在對失地農民的實際補償中，往往將土地補償費依據按照地上附著物補償費的依據進行測算，忽視了土地本身的價值，如對于相同條件的耕地因播種作物不同而采用不同的補償基數，對于實行輪作的耕地難以確定補償基數的計算應以何種作物為依據等。

西部地區所征土地等級與補償范圍的劃分不全面。在西部地區土地征遷工作中，地方政府對耕地高、低、中產田的劃分沒有科學依據，對牧草地的優劣等級也沒有進行科學分等，導致在征地補償時被征土地都統一按照同一等級進行補償。對一般喬木、經濟作物分類沒有進行細化，無法確定具體的補償標準。西部地區很多地方都實行套種耕作模式，與單一的耕地補償標準或樹木補償標準矛盾突顯，對于花卉、新開荒地、設施農業等也沒有統一的補償標準。

西部地區對失地農民實行較為單一的安置補償模式。貨幣補償安置方式是西部地區土地征收實行的主要安置方式，加上農民認為股份制安置等方式風險較大，更加傾向于選擇貨幣安置方式。貨幣安置方式雖然實施起來較為簡單，但由于西部地區許多農民知識水平低、勞動能力差以及部分失地農民年齡偏大，土地補償費及安置補助費不足以滿足其生活及社會保障需求，促使上訪事件頻發④。

西部地區失地農民安置補償模式調整的原則

公開聽證原則。西部地區地方政府在制定征地安置補償模式時要充分聽取社會各方面的意見，以組織聽證會等方式充分保障農民的話語權，讓農民充分了解、參與整個征地過程。

因地制宜原則。西部各地區社會經濟發展情況各不相同，采取統一的補償標準顯然不符合實際。在制定安置補償標準時，要充分結合當地的社會經濟發展水平，為各項費用留下一定的彈性空間，便于日后的調整。

動態調整原則。西部地區的社會經濟發展水平逐漸加快，人們生活水平穩步提升，國家征地及安置補償政策也在適時調整，因此西部各地區要建立征地補償標準動態調整機制，每隔一段時間就應該進行補償標準的合理調整。

失地農民生活水平不降低的原則。土地是農民主要的生產生活資料，在土地征收以后，農民失去了最可靠的生活保障，生活環境發生很大改變，容易導致失地農民心理落差較大。因此，西部地區征地安置補償要保證失地農民生活水平不下降，能保持較穩定的生活水平。

西部地區失地農民安置補償模式改革的對策

加強西部地區政府對土地征遷工作的立法，完善征地安置補償法律法規。西部地區政府應進一步完善土地立法，避免出現土地立法工作滯后于社會和經濟發展需要的狀況，確保土地征收權的使用滿足公共利益的需求。要嚴格界定征地范圍，區分公益性用地和非公益性用地的界限，將經營性用地退出征地范圍，逐步縮小各種征地范圍，最終嚴格限定在必要的公益事業用地范圍內。在征地拆遷政策制定前，要組織開展調查摸底工作，充分聽取各方面的意見，進行深入論證。在制定相關政策時必須考慮可能出現的各種風險及規避措施，做到“有法可依”，使政策的實施者能真正理解政策、接受政策、受益于政策。征地拆遷安置工作領導機構應嚴格按照既定的政策進行拆遷、補償、安置，做到政策實施中問題及時反饋，為不同時期政策的調整提供依據，同時要保證政策的延續性和公平性，維護政策的嚴肅性。地方政府應盡快出臺失地農民安置保障條例、政策、文件等，為失地農民安置保障提供政策和法律依據。

加強西部地區征地拆遷工作的動員與宣傳。西部地區政府應在征地拆遷之前組織召開農戶動員大會，將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑等，以書面形式告知被征地農村集體經濟組織和農戶，發布征地公告，宣傳征地建設項目的重要作用。政府應采用多種形式搞好宣傳，重點宣傳征地拆遷補償與安置的政策、標準、好處、操作程序，這樣有利于消除被征地拆遷對象對拆遷的顧慮和疑惑。西部地區征地工作人員應深入群眾，以失地農民為中心，幫助失地農民解決在征地拆遷工作中所遇到的困難。

調整、完善西部地區征地補償標準，建立補償標準動態調整機制。西部地區現行的土地征收補償一般屬于一次性補償，落后于社會經濟發展水平逐步提高的現狀。隨著西部地區社會經濟發展水平的迅速提高，人們的收入、物價水平也不斷提高，因此征地補償標準應與各地經濟增長的實際狀況相適應，確保農民土地被征用后生活水平不降低。根據國土資源部發布的《關于進一步做好征地管理工作的通知》要求，西部各地區應建立與當地社會經濟發展水平相適應的征地補償標準動態調整機制，定期對征地補償標準進行調整，逐步提高征地補償水平。對土地補償費、青苗補償費等補償標準開展相應的調整工作，使失地農民的收入真正隨著現代化的進程“水漲船高”⑤。

完善西部地區失地農民的培訓與就業優惠政策。西部地區的征地安置補償方式要充分保障農民的生活需求，要讓農民在未來的生活中有能力、有機會就業。鑒于西部地區多數失地農民知識水平相對較低、專業技能缺乏的狀況，政府要加大對失地農民再就業的資金投入，為失地農民安排專門的就業培訓項目，提高失地農民的專業素質，以促進其再就業。

對于西部地區失地農民從事個體經營、自謀職業的，要參照鼓勵城鎮失業人員再就業的政策在稅收、工商等方面給予政策扶持，適當減免營業稅、所得稅、管理費等。失地農民在創業初期遇到資金難題時，政府應予以提供支持與幫助，政府可通過設立轉崗基金等形式鼓勵村民從事個體戶和經營私營企業。建立現代農業產業園區，包括設施種植設施養殖，以安置失地農牧民，鼓勵轄區企業吸收農民工，如設立協警員、保潔員等崗位⑥。

完善西部地區失地農民社會保障制度。目前在西部地區社保制度建設不完善的情況下，必須盡快把西部地區失地農民納入城鎮社會保障體系，保險費用從征地費用中支付，使失地農民能夠參加醫療保險、養老保險與失業保險等，實現與城鎮社保的對接。西部地區城鎮養老、醫療、低保應擴大覆蓋面，首先覆蓋失地農民，特別是對于過去補償過低的失地農民，應當解決其養老保障、基本醫療保障問題。在其符合最低生活保障標準的情況下，可以按照當地城鎮居民的標準領取最低生活保障金。西部地區失地農民基本養老保障制度可實行“低水平、有彈性、廣覆蓋”三原則，即實際繳費基數、繳費比例和繳費年限以當地基本生活需求標準為宜。

社會保障體系是西部地區征地安置補償標準調整的主要參考依據，養老保險是失地農民社會保障體系建設中最為重要的核心部分。在西部地區規劃范圍建成區內失地社會保障水平主要依據失地農民養老保險待遇水平并結合當地城鎮居民養老保險待遇水平進行測算;西部地區規劃范圍建成區外的失地農民社會保障水平主要依據當地新農保待遇的水平測算。同時根據西部地區失地農民不同年齡段、失地面積測算其所需繳納的養老保險費用及最低檔次，以此作為調整安置補償標準的重要依據。

建立多種安置方式相結合的西部地區安置補償模式。從近年來西部地區安置模式的運行效果可以得知，單一的安置模式已經遠不能滿足社會需求，探索建立多元化安置補償模式已經成為必然趨勢。入股分紅、社會養老、留地安置、農地置換等安置方式在西部地區中的部分地區已經進行了階段性嘗試，但仍處于低水平狀態，且每種安置方式都存在其優缺點。例如采取貨幣安置+就業安置+養老保險安置+政策獎勵+住房保障的征地安置模式，通過提高征地補償標準、設置多種就業崗位、減少失地農民養老保險繳納金額的比重、制定搬遷獎勵政策、加大房屋置換的政策優惠等，可極大滿足當地經濟建設用地需求和失地農民利益訴求;也可采取貨幣安置+留地安置+養老保險安置+住房保障的征地安置模式，或者采取貨幣安置+糧食安置+最低生活保障征地安置模式，這些不同的安置模式組合結合各地區實際情況，充分發揮不同安置方式的優點，促進西部地區土地征遷工作以及其他經濟建設工作的開展。

完善西部地區征地糾紛協調機制與安置補償監督機制，提高征地工作透明度。首先，要以西部地區各級信訪辦為負責主體，與所涉及的相關部門構建完善的協調機制。當西部地區失地農民對補償標準或者補償價格不滿意時，能夠通過有效途徑提出異議，并能選擇通過訴訟或仲裁以外的形式及時化解糾紛。土地征遷安置補償監督機制要及時進行糾紛處理，有專門工作人員負責征地拆遷安置補償各項工作的進行，保證失地農民申訴渠道的暢通，制定科學合理的安置補償方案。西部地區征地拆遷工作應嚴格遵守國家有關法律法規、政策和程序進行，在征地調查和征地補償時，深入到村組戶，加強征地拆遷的透明度和程序公正、公開，按照征地農民生活水平不因征地而降低的原則，依法編制征地方案和補償安置方案。

其次，西部地區地方政府要完善安置補償款的發放制度。西部地區各土地管理部門要明確土地補償的收益主體，從而在農村征地過程中，對失地農民進行直接登記，由銀行將征地補償安置資金直接打到農民專有賬戶中，避免出現補償款被扣留的現象。西部地區地方政府應做好征地補償款發放的監管工作，要把補償費的管理與使用等情況定期向社會公示，發揮社會各界的監督作用。

最后，要制定嚴格的西部地區征地拆遷工作程序，完善監督機制，通過設立專門監督機構，認真履行監督職責，派專人到場參與監督。要充分保障被拆遷人的知情權、參與權、決策權，政府在雙方間搭建談判協商的平臺，進行平等的對話，充分聽取被拆遷人的意見，千方百計維護他們的合法權益，如積極向被拆遷村組和拆遷戶發放相應宣傳資料并進行答疑;充分保證權利主體在征地調查、征地及拆遷補償費的協商、勞動力安置等過程中的參與權和發言權等。同時，要將土地征遷過程以影像資料形式存入檔案，便于糾紛處理時的查用。

綜上所述，征地拆遷工作對于促進西部地區現代化建設的迅速開展起到重要的推動作用，且現代化建設對土地需求量處于持續增加的狀況。而在西部地區土地征遷工作中出現的問題導致失地農民有不同程度上的意見與看法，由此引發的征地矛盾不斷出現。土地征遷工作要在維護公共利益的前提下，充分保障失地農民的利益，建立完善的失地農民安置補償模式，保證征遷工作的順利進行，為西部地區現代化建設助力。

（作者單位：西南財經大學保險學院;本文受教育部社科研究基金項目“養老機構入住的個體決策研究”與四川省哲學社會科學研究規劃項目“尋找需求可變點—通過完善社區照料服務降低機構養老需求的研究”共同資助，項目編號分別為：11XJC840006、SC13E066）

【注釋】

①鐘德誠：“淺談我國土地征收制度和程序存在的問題及對策”，《法制與經濟》，2008年第2期。

②白非，劉振環：“我國土地征收制度中存在的問題及對策”，《中國國土資源經濟》，2005年第2期。

③林其玲：“我國征地補償制度問題分析”，《農業經濟問題》，2009年第10期。

④史衛民：“完善征地補償安置的法律思考”，《商業研究》，2009年第4期。

⑤王立彬：“農民征地補償標準將動態調整逐步提高”，《湖南農業》，2010年第9期。

⑥翟年祥，項光勤：“城市化進程中失地農民就業的制約因素及其政策支持”，《中國行政管理》，2012年第2期。

責編/張曉