依法治國關(guān)鍵是依法治官

葉竹盛

年過八旬的郭道暉是學(xué)界美稱“法治三老”之一。郭道暉早年參加革命，是解放前清華大學(xué)地下黨組織的成員。解放后留校工作，擔(dān)任清華大學(xué)黨委委員，但是在“反右”和“文革”中受到?jīng)_擊。改革開放后，郭道暉調(diào)入全國人大常委會(huì)法工委，參加立法工作和法學(xué)研究，參與了八二憲法和《民事訴訟法》等重要法律的起草工作。1989年后，郭道暉擔(dān)任法學(xué)界的權(quán)威雜志《中國法學(xué)》主編，發(fā)起、參與和弘揚(yáng)了重大法治話題的討論。

郭道暉近年來頻繁在大眾媒體上撰文、接受采訪，是因?yàn)楦杏X到推動(dòng)法治進(jìn)步僅在法學(xué)界內(nèi)部發(fā)聲還不夠，還應(yīng)該面向社會(huì)，給社會(huì)啟蒙。他認(rèn)為要建立法治國家，必須以法治社會(huì)為基礎(chǔ)，要打破過去那種國家和社會(huì)一元化的局面，給社會(huì)權(quán)力更大的發(fā)揮空間，以法治社會(huì)來推動(dòng)法治國家的改革和進(jìn)步。

《南風(fēng)窗》：改革開放之初，法治建設(shè)的最大阻力可能來自于舊觀念和舊思維。例如1979年制定《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》時(shí)，一些高層領(lǐng)導(dǎo)就認(rèn)為引進(jìn)外資相當(dāng)于復(fù)辟租借、出賣國土。應(yīng)該靠什么來突破舊思維舊觀念的阻礙？

郭道暉：制定這個(gè)法律時(shí)，我剛好調(diào)到全國人大常委會(huì)工作。當(dāng)時(shí)王漢斌（時(shí)任全國人大常委會(huì)法制委員會(huì)副秘書長）找到我，要我寫個(gè)材料，談列寧怎么論租讓制。當(dāng)時(shí)這個(gè)法律遇到很大的阻力，彭真（時(shí)任全國人大常委會(huì)副委員長）就要求借用列寧和蘇聯(lián)的經(jīng)驗(yàn)來說服反對(duì)者。我查閱材料發(fā)現(xiàn)列寧曾指出，“如果我們不善于把外國資本吸收到租讓企業(yè)中來，就不能改善我們的經(jīng)濟(jì)狀況。這雖然意味著會(huì)‘發(fā)展資本主義’，但并不危險(xiǎn)，租讓制只是一種租借合同，資本家只是在一定期限內(nèi)是一部分國家財(cái)產(chǎn)的承租者，不是所有者，所有權(quán)仍屬于國家。”列寧的論述有助于消除引入外資的爭(zhēng)議。通過這個(gè)辦法，最后一些領(lǐng)導(dǎo)人的顧慮消除掉了，這部法律也就順利通過了。

因?yàn)榕f思維和舊觀念，改革初期鬧的笑話還不少。例如當(dāng)時(shí)由交通部起草《海上交通安全法》，部長拿著草案參加討論咨詢，草案中有一條規(guī)定，海上安全警察有違法行為也不受司法起訴與審判，他們應(yīng)該例外。參會(huì)人員問，他們?yōu)槭裁茨芾狻２块L回應(yīng)說，警察頭戴大蓋帽，上面有國徽，審判他們不就是審判國徽嘛。他堅(jiān)持要加入這條，后來還是彭真做的工作，才拿掉這條。

另外是1983年“嚴(yán)打”的時(shí)候，當(dāng)時(shí)全國人大常委會(huì)第二天就要閉幕了，臨時(shí)收到《關(guān)于嚴(yán)懲嚴(yán)重危害社會(huì)治安的犯罪分子的決定》和《關(guān)于迅速審判嚴(yán)重危害社會(huì)治安的犯罪分子的程序的決定》的草案。常委會(huì)很不滿意，早不來晚不來，我們要閉幕了你們才來，但是也沒辦法，還是匆忙通過了這兩個(gè)決定。“嚴(yán)打”的決定有很多后遺癥。當(dāng)時(shí)《刑事訴訟法》規(guī)定，一審以后，有10天時(shí)間考慮上訴。嚴(yán)打的第二個(gè)決定中規(guī)定，上訴時(shí)間縮短為3天，實(shí)際上剝奪了被告的辯護(hù)權(quán)、上訴權(quán)，違反了憲法精神。當(dāng)時(shí)社會(huì)治安的形勢(shì)比較嚴(yán)峻，所以才開展“嚴(yán)打”，但是“嚴(yán)打”也受到了“文革”遺留觀念的影響，比如規(guī)定要?dú)⒍嗌偃耍@是從“三反五反”開始的“傳統(tǒng)”。人不夠就要抓人湊數(shù)。比如說當(dāng)時(shí)有流氓罪，抓到人，就算事情不大，也是槍斃。“嚴(yán)打”假如要重新審查的話，錯(cuò)殺的人還真不少。

糾正這些問題最有用的辦法就是違憲審查，但是我在全國人大那些年，從來沒有見過常委會(huì)行使撤銷違憲法律法規(guī)的權(quán)力。假如發(fā)現(xiàn)某個(gè)行政法規(guī)不合適，有違憲違法的嫌疑，并不是根據(jù)規(guī)定撤銷，而是派一個(gè)法工委的干部和國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)口頭打招呼，“唉，你那個(gè)行政法規(guī)有問題，趕快改一改”，以免傷面子。由于缺少違憲審查，憲法沒有權(quán)威，導(dǎo)致很多干部錯(cuò)誤地認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)指示不可違，憲法違反無所謂，因?yàn)檫`反憲法不會(huì)受到懲處，而違反領(lǐng)導(dǎo)指示，官帽就有危險(xiǎn)。

《南風(fēng)窗》：如果說改革開放早期法治建設(shè)的最大阻力來自舊思維和舊觀念，當(dāng)下的最大障礙來自哪里？

郭道暉：當(dāng)前最大的障礙可以說是這十來年形成的權(quán)貴資本集團(tuán)，或者說特殊利益集團(tuán)。他們成為改革的阻力，或者說是把改革綁架了，朝有利于他們的方向改。現(xiàn)在習(xí)近平總書記講得很好，依法治國首先是依憲治國，依憲就是突出憲法的權(quán)威。法律也好，行政法規(guī)，地方性法規(guī)，違反憲法就要撤銷。現(xiàn)在有些行政法規(guī)，甚至一些規(guī)章、紅頭文件，要么超越了憲法法律規(guī)定的內(nèi)容，要么超越憲法規(guī)定的立法程序。沒有法律首先制定法規(guī)，這是越權(quán)立法。還有侵權(quán)立法，一些法規(guī)規(guī)章不是保障公民自由、保障公民權(quán)利，而是侵犯公民權(quán)利。比如說過去有《拆遷條例》，規(guī)定在司法沒有做出審判以前，也可以去強(qiáng)拆，這就造成既成事實(shí)了。這樣的條例完全有利于地方政府和“土豪”（笑）。假如要改革就要侵犯他們利益，他們肯定不愿意。

《南風(fēng)窗》：十八屆四中全會(huì)的《決定》強(qiáng)調(diào)，要健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度，完善全國人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機(jī)制。若總結(jié)過去30年的經(jīng)驗(yàn)，如何才能沖破特殊利益集團(tuán)的阻礙？

郭道暉：現(xiàn)在要用“打老虎”的精神，根據(jù)憲法，違憲必究，建立違憲審查的機(jī)構(gòu)和制度、程序。這次四中全會(huì)已經(jīng)提到了，接下來我們要研究建立怎樣的憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)。法學(xué)界早就有很多建議。比如有人提出可以由最高人民法院進(jìn)行違憲審查，或者在全國人大設(shè)立憲法委員會(huì)。我的建議是，政協(xié)也是我們國家的基本政治制度，也應(yīng)該賦予他們一些實(shí)際的權(quán)力，可以賦予政協(xié)提請(qǐng)人大常委會(huì)進(jìn)行違憲審查的提案權(quán)。政協(xié)的成員主要是知識(shí)界精英和退休的官員，賦予他們提案權(quán)，地位比較超然，也完全有這個(gè)能力。

《南風(fēng)窗》：十八屆三中全會(huì)和四中全會(huì)的《決定》中包括了大量法治改革的舉措，要實(shí)現(xiàn)這些改革目標(biāo)，需要什么條件？

郭道暉：四中全會(huì)的規(guī)定，我覺得總體上是好的，列出了180多項(xiàng)具體改革，說明并不是講空話。當(dāng)然還要看舉措本身能不能形成制度，形成能夠執(zhí)行的措施。如果把180項(xiàng)都落實(shí)了，法治就前進(jìn)了一大步。假如這樣做了，中國的法治就可以說是從形式的法治進(jìn)入了實(shí)質(zhì)的法治階段。改革開放初期有一個(gè)16字方針—有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。這是從無法到有法。但是當(dāng)時(shí)沒有討論“什么法”，是民主的法還是專制的法。現(xiàn)在要依憲執(zhí)政，就是首先要依憲立法，要遵守公平正義這些原則，保障公民權(quán)利，限制國家權(quán)力。如果這些原則都能得到實(shí)施，我們的法治就能上一個(gè)臺(tái)階，甚至發(fā)展到一個(gè)新的階段。這些都有待觀察，有待努力，而且有待克服那些反對(duì)改革的阻力。

《南風(fēng)窗》：改革的阻礙者未必會(huì)自動(dòng)退出，并且新一輪法治改革的涉及面更廣更深刻，那么應(yīng)該如何保持改革的動(dòng)力？

郭道暉：要真正落實(shí)和推進(jìn)中國的法治建設(shè)，我的觀點(diǎn)還是要真正建立法治社會(huì)。這個(gè)問題十八屆三中全會(huì)已經(jīng)提出了，法治國家、法治政府、法治社會(huì)要一體建設(shè)。實(shí)行改革開放到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以來，國家和社會(huì)已經(jīng)二元化了。過去是一元的，社會(huì)是國家的社會(huì)，國家就代表社會(huì)，社會(huì)沒有獨(dú)立的地位，也沒有掌握獨(dú)立的資源，一切資源都在國家手中。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后，社會(huì)也掌握了一定的資源，包括物資資源、文化資源、精神資源等等，就對(duì)社會(huì)對(duì)國家有影響力有支配力。

假如說能夠依靠社會(huì)，以它為基礎(chǔ)和動(dòng)力，推動(dòng)法治國家的建設(shè)，推動(dòng)法治國家的改革，去打破利益特權(quán)集團(tuán)的阻力，我們就有希望。現(xiàn)在老百姓也在成長，當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)比以前不容易，因?yàn)樗麄兠鎸?duì)的不是過去的順民、子民，不是那種聽話的群眾。現(xiàn)在是懂得法治，懂得自己有哪些權(quán)利，積極參與國家政治的群眾，所以不是很好領(lǐng)導(dǎo)。作為領(lǐng)導(dǎo)人，作為執(zhí)政黨，都要與時(shí)俱進(jìn)，所以現(xiàn)在提法治思維法治方式就很好。

《南風(fēng)窗》：怎樣才能激發(fā)出社會(huì)力量？

郭道暉：四中全會(huì)雖然提出了法治社會(huì)的說法，但是我覺得討論還不夠。現(xiàn)在很多人，包括一些領(lǐng)導(dǎo)人和干部，把法治社會(huì)理解成教育公民守法，把法治社會(huì)僅僅當(dāng)作一個(gè)守法的社會(huì)。當(dāng)然守法社會(huì)是法治社會(huì)的一個(gè)前提條件，是必要條件，但不是充分條件。現(xiàn)代社會(huì)是民主、自治、法治的社會(huì)，它不僅要用法來管理自己，包括國家的法、社會(huì)的習(xí)慣等等，而且要管理國家、監(jiān)督國家。馬克思講公民權(quán)就是公民參與國家事務(wù)的權(quán)利，公民就是“公人”—公共的人，公民權(quán)利必須得到保障，公民反過來要管政府。后面這個(gè)意義沒有討論，被規(guī)避了。以社會(huì)權(quán)力來監(jiān)督國家權(quán)力，這樣來理解法治國家、法治政府和法治社會(huì)的一體建設(shè)才是完整的。社會(huì)權(quán)力要補(bǔ)充國家權(quán)力沒有做的或者不愿意做的。西方國家的“三權(quán)分立”還是國家權(quán)力之間的制約，防止國家腐敗。但是靠國家機(jī)器內(nèi)部的制約還不夠，還應(yīng)該發(fā)揮社會(huì)的力量，因?yàn)槿嗣袷钦驹趪覚C(jī)器之外的，可以補(bǔ)充和監(jiān)督國家權(quán)力。所以，單建立法治國家是建立不起來的，要有法治社會(huì)這個(gè)基礎(chǔ)。沒有法治社會(huì)就沒有真正的民主法治的國家。

《南風(fēng)窗》：如何才能改變官員的法治意識(shí)？法治社會(huì)為什么重要？普通人如何才能接受法治精神和法治信仰？

郭道暉：現(xiàn)在不是設(shè)立了“憲法日”嗎？這就是最好的辦法。憲法日首先要教育干部提高憲法意識(shí)。那么怎么教育？要拿案例來教育。建議公布幾個(gè)違憲的案例，而且加以追究，就會(huì)引起很大的震動(dòng)，就會(huì)感覺到憲法不可侵犯，憲法的權(quán)威不忽視，憲法權(quán)威才可以樹立起來。人民也可以說，我是依據(jù)憲法來監(jiān)督你。教育的對(duì)象應(yīng)該主要是干部、官員。依法治國關(guān)鍵是依法治官，依法治權(quán)，唐太宗也說過，治國重在治吏。