近代中國國家賠償制度的產生

【摘要】從清末開始，中國法制逐步與世界接軌，但國家賠償制度卻遲遲未能建立。清末至北京政府二十余年間，由于國家賠償責任并未被所有國家承認，因此該階段中國也未能建立起國家賠償制度。南京國民政府時期，由于國家賠償制度在國外日趨完善，中國的國家賠償制度才得以建立。但是，由于制度本身的缺陷，中國的國家賠償制度在實踐中成效寥寥。

【關鍵詞】國家責任 國家賠償 民國 近代

【中圖分類號】D909.2 【文獻標識碼】A

清末至北京政府時期——國家無責任

晚清憲政改革時期。1906年，清政府決定預備仿行立憲，開始學習西方先進的政治、法律制度，希望用政治改革挽救岌岌可危的政權，法律制度的現代化是此次政治改革的重要內容之一。1908年，清政府頒布了《欽定憲法大綱》，并提出了《九年預備立憲逐年籌備事宜清單》，對立憲過程中的立法事項進行了規劃，涉及憲政、民事、刑事、商事、訴訟、組織等多個方面。1911年，迫于武昌起義引發的政治危機，清政府又頒布了《憲法重大信條十九條》，試圖平息民怨。《欽定憲法大綱》與《重大信條十九條》均為憲法性文件，對未來重要的政治、法律原則和制度進行了規定，《欽定憲法大綱》還附有臣民的權利與義務，但是，兩個憲法性文件對于國家賠償均未提及。而清政府雖然頒行或起草了諸如《大清新刑律》、《大清民律草案》等多部法律與草案，但同樣均未規定國家賠償問題。

南京臨時政府時期。1912年中華民國成立，南京臨時政府迅速頒布了《中華民國臨時約法》，其第二章規定了人民的各項權利與義務，但請求國家賠償權利并未列在其中。《臨時約法》僅在第十條規定：“人民對于官吏違法損害權利之行為，有陳訴于平政院之權。”然而，由于平政院制度在當時并未建立，所以自然也無法判斷人民受公權力損害后能否要求國家給予賠償。

北京政府時期。從1913年起，北京政府開始著手起草制定憲法，然而動蕩的政局導致立憲一再受阻，其間出臺了多部草案以及1923年《中華民國憲法》（賄選憲法）。雖然這些憲法或草案對人民的權利都作了詳細的規定，但對國家賠償問題均只字未提。1914年，袁世凱修改《臨時約法》為《中華民國約法》，其第二章基本照搬了《臨時約法》的規定，對于國家賠償問題也未規定。

1914年4月，北京政府頒布《平政院編制令》與《行政訴訟條例》（同年7月修改為《行政訴訟法》）。①《行政訴訟法》第三條（《行政訴訟條例》第二條）明確規定：“平政院不得受理要求損害賠償之訴訟。”通過行政訴訟尋求國家賠償的路徑被直接否定了。

否認國家賠償責任的原因。清末到北京政府二十余年的時間里，對國家賠償責任的否認與國外國家賠償制度當時尚未完全建立密切相關。近代中國法制現代化的基本途徑是對西方國家法律制度的移植，因該個制度在國外是否建立，以及其完善程度直接影響著中國的立法者們對該制度的認同與采納。

西方各國在19世紀之前，均否認國家賠償責任，國家權力侵害公民權利之后，被侵權人不能向國家請求賠償。進入19世紀后，國家無責任理念開始松動，但承認國家賠償責任的國家并不多。1873年，法國經由勃朗格案確立了國家賠償責任。1910年，德國《帝國責任法》規定了國家對于官吏侵權的賠償責任，1919年，《魏瑪憲法》進一步將國家賠償責任規定于憲法之中。而除德法兩國外，其他主要資本主義國家，英國、美國、日本國家賠償責任的確立都是在二戰之后。

清末到北京政府這段時間，國家賠償責任在各國尚未得到普遍承認，包括對當時中國法制影響巨大的日本以及英國、美國等主要資本主義國家尚未建立國家賠償制度，這無疑會大大影響當時人們對該制度的關注。因而，貫穿整個北京政府時期的幾次立憲活動，對于國家賠償問題均未涉及，而學者們對于該問題也并未予以重點關注。

立法與理論上的部分突破。北京政府時期，雖然在立法與司法上仍沿襲舊有觀念，拒絕承認國家賠償責任，不過，在一些特殊的領域，已經顯露出國家責任的萌芽，如《警械使用條例》（1914年）第九條規定：“非遇有第四條各款情形而拔刀或放槍者由該管官署長官懲戒之。其因而傷人或致死者除加害官吏應依刑法處斷外，國家對于被害人應給予撫恤費。”根據本條規定，國家對警察違法使用警械造成損害的，應當給予撫恤費，這里的撫恤費系強制性的，帶有賠償的性質。

學術界對國家賠償問題的研究始于北京政府后期。1924年王世杰在《社會科學季刊》第4期發表論文《國家對人民的賠償責任》，對歐洲德國、法國的國家賠償制度進行了介紹，并對當時中國否認國家賠償責任的做法提出了批評。②同時部分行政法學教科書中開始出現國家賠償的內容，如朝陽大學講義《行政法學總論》和四川大學編寫的《行政法》教材中，均專門就國家賠償責任進行了較為詳細的闡釋。③

南京國民政府時期——國家責任確立

國家賠償制度的建立。1928年，國民政府定都南京，在形式上統一了中國，政權的穩定為國民政府著手完善法律制度提供了條件，大規模的立法活動隨即展開。1929～1931年，國民政府制定頒布了《中華民國民法典》，其第一百八十六條首次對公務違法賠償問題作出了規定：“公務員因有意違背對于第三人應執行之職務，致第三人受損害者，負賠償責任。其因過失者，以被害人不能依他項方法受賠償時為限，負其責任。”此條主旨與《德國民法典》第八百三十九條基本相同，所持觀點仍然為公務員個人承擔損害賠償責任，國家無責任。1931年國民會議制定了《中華民國訓政時期臨時約法》作為當時國民政府的臨時憲法，其第二章規定了22項公民的權利與義務，但與此前憲法性文件相同，并未規定公民獲得國家賠償的權利。

1932年10月22日，國民政府制定了《行政訴訟法》，第二條規定：“提起行政訴訟得附帶請求損害賠償。”此規定打破了國家不承擔責任的慣常做法，首次承認人民可以通過行政訴訟請求國家賠償。1936年5月5日，國民政府公布了草擬的《中華民國憲法草案》，其第二十六條進一步明確了國家賠償責任：“凡公務員違法侵害人民之自由或權利者，除依法律懲戒外，應負刑事及民事責任，被害人民就其所受損害，并得依法律向國家請求賠償。”此條規定后來成為了1946年《憲法》的第二十四條，只字未改。國家賠償責任終于在憲法中得到承認。

國民政府確立國家賠償責任的一個重要原因在于，此時德國與法國國家賠償責任確立已久，其制度也已基本健全，國家賠償責任更是被規定在了德國1919年《魏瑪憲法》中，國家賠償責任的影響逐漸擴散。同時，國民政府時期，中國立法對外學習的直接對象已經不再是日本，而是德國、法國，這也為立法者們直接移植德、法國家賠償制度提供了條件。

國民政府國家賠償制度體系。第一，《憲法》第二十四條。該條文是有關國家賠償制度的一般性規定，其直接且明確規定了國家對公務員違法侵權的賠償責任。

第二，《行政訴訟法》第二條。此條系對于行政機關行政處分（行政行為）違法侵害私人權利時，被侵權人尋求救濟的途徑的規定。此條相較于北京政府1914年《行政訴訟法》第三條的規定，是一個巨大的進步，被侵權人可以借助行政訴訟尋求國家賠償。

第三，單行法律。除憲法與行政訴訟法中對于國家賠償責任的一般性規定外，部分單行法律也規定了國家賠償責任。如《土地法》第三十九條、《郵政法》第二十五條、《警械使用條例》第九條、《軍事征用法》第二十九條、《國家總動員法》第二十八條、《戒嚴法》第十一條、《專利法》第七十二條等。這些單行法律都對某一類國家公權力違法行為侵害私人權利應由國家負責賠償作出了規定。

第四，民法。《民法》中的一些條文，部分學者也認為可以作為國家承擔賠償責任的依據。其第二十八條規定：“法人對于其董事或其他有代表權之人因執行職務所加于他人之損害，與該行為人連帶負賠償之責任。”第一百八十八條規定：“受雇人因執行職務，不法侵害他人之權利者，由雇用人與行為人連帶負損害賠償責任。”對于這兩個條文，有學者認為，應當類推適用于國家。④雖然理論上有此見解，但司法實踐中并未出現此類案件，司法院也未就此做出過判例或解釋。

國民政府國家賠償制度的缺陷。第一，雙重責任體制矛盾未能有效解決。對于公權力侵害第三人權益時的賠償責任問題，《民法》第一百八十六條與《行政訴訟法》第二條采取了截然不同的觀點，前者規定由公務員承擔責任，后者則規定國家承擔責任，1946年《憲法》進一步明確了國家賠償的規則。由于兩者均為有效條文，因此，當公務員違法侵害公民權利之后，由誰來承擔責任，被侵權人通過何種途徑尋求救濟即是一個問題。反觀當時國民政府立法，對該問題沒有規定，司法機關也未創設相關判例。

第二，《中華民國憲法》第二十四條配套法律缺位。對于該條規定，學者們認為其存在以下問題：即國家賠償請求必須依法律提出，而當時國民政府有關立法中僅有《行政訴訟法》、《郵政法》、《警械使用條例》等少數法律規定了國家的賠償責任，并未制定頒布統一的《國家賠償法》，導致除少數公權力侵害案件被侵權人有權請求國家賠償外，大多數公權力侵害私權案件，被侵權人無法請求國家賠償。

第三，《行政訴訟法》為請求國家賠償設置了重重障礙。《行政訴訟法》第二條規定提起行政訴訟時得附帶請求損害賠償，但被侵權人在請求賠償時卻面臨以下障礙：其一，提起行政訴訟附帶請求國家賠償，根據《行政訴訟法》第一條的規定，僅能就中央或地方行政官署的違法處分提起訴訟，而未將自治公署包括在內。其二，《行政訴訟法》所規定的可以提起行政訴訟的行為只有違法處分，未能將行政機關所實施的所有可能侵害私權的行為包括在內。同時，由于公民只能就違法處分提起訴訟，因此公民附帶請求國家賠償時，因不當處分或違法處分之外的行政行為而受損害的，則無法向行政法院請求損害賠償。其三，提起行政訴訟只能在本訴進行時附帶提起，而不能直接提起賠償訴訟。這就將未經過再訴愿，或經過訴愿、再訴愿違法處分已被撤銷或變更，行政糾紛已經解決的案件排除在外，此時被侵權人權利即使未獲救濟，也無法通過行政訴訟尋求國家賠償。

第四，國家賠償能否適用民法規定的缺失。雖然部分學者認為民法第二十八條也可以適用于國家，但立法并未進行明示性規定，也未有判例、解釋對此作出定論。

國家賠償制度的實踐。正是由于國民政府時期的國家賠償制度存在如此多的問題，所以導致該制度雖然在法律上已經建立，但在實踐中卻無法全面貫徹。《行政訴訟法》第二條規定的附帶請求國家賠償，行政法院在1933年到1949年間從未作出過支持原告賠償請求的判決。“使該條規定，徒成具文，毫無存在價值。”⑤《民法》中雖然有部分條文學者們認為可以適用國家，但并無司法實例。而《憲法》第二十四條由于相關法律的缺位，同樣沒有落實到具體實踐中。可以說，國民政府時期僅僅在法律上建立起了國家賠償制度，其并未應用于具體的權利救濟之中（適用單行法律規定的除外）。

近代中國國家賠償制度建立的評價

民國國家賠償制度建立的歷程體現了外國法制發展對本國立法的影響。從清末立憲開始，中國便走上了一條學習西方制度的漫長道路。國家賠償制度在20世紀前半期的發展，與國外國家賠償制度發展過程基本一致，反映了外國法制發展對中國法制進步的影響。

從清末到北洋政府，二十余年的時間里，由于國家賠償在國際上仍未形成主流，尤其是當時對中國法制影響最大的日本一直未確立國家賠償責任，因此中國遲遲未能建立起國家賠償制度。而到了國民政府時期，德國、法國國家賠償制度已經趨于成熟，而此時中國法制學習的對象也從日本變成了德國、法國，國家賠償制度的建立自然成了順理成章的事。

制度移植是后進國家追趕先進國家的一條捷徑，對于當時的中國即是如此，在缺乏深厚的法學理論和成熟的法治實踐的條件下，期望中國自身創設出國家賠償制度是不現實的。因此，只能依靠國外制度的移植，實現法制的進步。不過，這種簡單直接的法律移植在拉近中國法制與西方國家差距的同時，也帶來一個負面的影響，即亦步亦趨地對國外制度的追隨與復制，影響了本土理論與制度的產生。學者城仲模對近代中國國家賠償制度理論狀況評價道：“近半世紀以來，復以醉心于歐陸國家之司法法制，當難期待具有高度創造性之國家責任理論之誕生！遍查國內學術論著，學者極少就國家責任而發抒獨創之理論者。”⑥由此可見對國外制度的移植對法學理論與法律制度的影響。

制度自身的完善程度影響著國家賠償制度在實踐中的效果。國民政府時期，雖然從立法層面來看，國家責任已經基本確立，國家賠償制度也已建立起來，但最終的司法實踐卻不盡如人意，公眾對于公權力違法在大多數情況之下仍然無法向國家請求賠償，司法機關也未有一例支持國家承擔賠償責任，使得這一制度形同虛設。究其原因，最主要的在于當時國家賠償制度本身存在的問題。這些制度上的缺陷共同結成了阻礙國家賠償制度作用有效發揮的網絡，一方面使公眾在權利被侵害后尋求法律救濟途徑時無所適從，另一方面也為司法機關審判相關案件提出了難題。

綜上所述，從清末憲政改革開始，中國便走上了一條學習西方法制的道路，經過近三十年的曲折歷程，南京國民政府最終初步建立起了國家賠償制度，確立了國家賠償責任，進一步從法律制度上保障和維護了公民的權益。從民國國家賠償制度建立的歷程來看，政治制度的根本變革、國家與人民關系的根本轉變是國家責任確立的前提。

民國國家賠償制度的建立也是外國國家賠償制度發展的結果，是當時的立法者們對于外國制度的主動移植，國家賠償責任確立的歷程基本上是外國國家賠償制度發展的反映。在國民政府國家賠償制度中，既有憲法對國家賠償責任的一般性確認，又有行政訴訟法、民法及其他單行法律的特別規定。但是這些規定之間卻存在著矛盾與缺陷，由于該制度本身的不完善，最終導致在實踐中基本無所作為，嚴重影響了公民通過國家賠償制度維護自身權益的效果，是一個遺憾。

（作者單位：樂山師范學院法學與公共管理學院）

【注釋】

①趙勇，王學輝：“中國行政審判制度的第一次實踐”，《人民論壇》，2014年第2期，第102～104頁。

②王世杰：“國家對人民的賠償責任”，《社會科學季刊》，1924年第4期，第585～606頁。

③朝陽大學：《行政法總論》，1927年，第257頁。

④范揚：《行政法總論》，北京：商務印書館，1937年，第341～342頁。

⑤翁岳生：“行政訴訟制度現代化之研究”，《行政法與現代法治國家》，1989年，第405～406頁。

⑥城仲模：“行政法上國家責任之理論與立法之研究”《行政法之基礎理論》，北京：三民書局，1980年，第634頁。

責編 /韓露（實習）