從權利沖突視角看車輛限行法規的正當性

張偉濤

【摘要】最新修訂的《大氣污染防治法（草案）》中關于車輛限行行為的法律規定的正當性引起了社會的某些爭議。爭議背后隱含著兩種權利即防治大氣污染所保障的環境權與作為財產權的汽車使用權之間的沖突。從權利沖突理論來看，環境權保障著人們的基本生存與健康利益，相對于財產權具有顯著的優先性與不可替代性，因此有關車輛限行的法律具有正當性。

【關鍵詞】大氣污染 車輛限行 權利沖突

【中圖分類號】D90 【文獻標識碼】A

近年來，隨著大氣污染問題的加劇，不少地方政府紛紛出臺機動車限行措施，以期緩解嚴重的大氣污染狀況。在此背景下，新出臺的《大氣污染防治法（草案）》制定了兩個條款針對車輛限行問題做了專門規定。其中第四十五條規定，“省、自治區、直轄市人民政府根據本行政區域大氣污染防治的需要和機動車排放污染狀況，可以規定限制、禁止機動車通行的類型、排放控制區域和時間，并向社會公告。”第七十二條規定，“縣級以上地方人民政府應當依據重污染天氣的預警等級，及時啟動應急預案，根據應急需要可以……限制或者禁止部分機動車行駛。”這兩個條文的立法目的非常明確，就是要為地方政府的車輛限行措施提供合法依據，從而將治理大氣污染的車輛限行行為納入法治的軌道。

然而，有人卻對防治大氣污染法草案中關于車輛限行的正當性提出質疑。他們認為，公民對車輛擁有合法財產權，這種權利是受憲法與法律保障的。基于大氣污染的原因，對車輛實施的限行構成對人們財產自由的侵犯，從而違反了法律保障財產權的基本原則。因此，關于車輛限行的規定缺乏法理上的正當性。從這些話語中，我們可清晰地辨別出兩種權利的存在：車輛出行涉及的財產自由權與防治大氣污染所保障的環境權，以及兩者間存在的緊張與沖突關系。哈貝馬斯指出，現代法治是以權利及其保障為其核心內容的制度體系①。換言之，正是權利為法律提供了正當性。我們可以認為，車輛限行法律的正當性關系到我們如何認識環境權與財產權之間的沖突。

本文擬從權利沖突理論的視角切入，以環境權對財產權的優先性為理論立足點，對《大氣污染防治法（草案）》中關于車輛限行法律規定的正當性予以解讀。本文包含以下幾個方面：首先，車輛自由行駛到底屬于何種權利？其次，車輛限行是否構成對合法權利的限制？最后，限制措施的法理依據何在？通過對這些問題的深入分析，以澄清限行法律的正當性。

限行所限之權：財產使用的自由

首先，車輛出行到底屬于何種法律權利呢？它屬于財產權中的使用權。就傳統法學理論而言，財產權的核心就是所有權，所有權是財產權等其他一切權利的基礎，因此，若對車輛出行自由進行限制，從法律角度而言即構成對財產所有權的限制。對財產所有權的尊重是近現代人類社會發展的一個重要文明成果。因為，人首先是一種物質性存在，離開基本財產的滿足，人就無法生活。不僅如此，財產也保障著人的自由，即保障著個體能夠過一種自由且自我負責的生活。因此，私有財產權可以稱得上是個人自由的表征與前提要件，其本質是為了發展和實現個人的自由。當代制度經濟學的研究表明，產權如何配置直接關系到社會經濟活動的效率。中國30多年的商品經濟與市場經濟的實踐也充分證明，有效地保障產權對社會經濟效率的促進厥功至偉。所以，保障財產自由是人權的應有之義。個人應當擁有一個受到法律有效保障的財產自由運用的空間，這構成了現代社會制度文明的基石之一。

其次，車輛限行是否構成法律意義上對財產權的限制？在此，首先要說明的是，這里所說的限制是對正當權利的限制，即必須是針對合法權利采取的約束其完整功能的行為。在此意義上，并非任何事實上的約束都構成限制。為了維護秩序，或者針對非法行為的限制就不構成我們在此處所說的限制。比如，在紅燈時要求車輛停止，沒有人會認為這種情形構成對車主財產權的“限制”。限行所針對的車輛是車主購買的合法財產，車主本來對該財產擁有完全合法的自由支配權，這當然包括占有、使用、收益、處分以及其他衍生權利。在這當中，使用權是一項基礎的重要權益，讓一個人擁有一輛車卻對車輛的行使加以限制，無異于實際上剝奪了他對該車輛的所有權。毫無疑問，我國不少地方出臺的單雙號常規性的限行明顯地限制了車輛完整的所有權，構成對權利的限制。

這種限制是否合理？考察財產權的歷史，17、18世紀古典自然權利盛行時期，當時為了反對中世紀對財產權的肆意侵犯，而將財產權稱為天賦的不容剝奪、不容侵犯的絕對權利。除此以外，從19世紀末期以降，所有權不得濫用，所有權也要承擔相應的社會義務與責任的思想已居主導地位，在理論上基本已經無人堅持絕對的不受限制的所有權觀念了。但是即便如此，要對合法的財產權進行限制，依然需要正當的、合理的理由，而絕不可任意為之。那么，防治大氣污染能否構成車輛限行的正當理由？在車輛限行這件事情上，環境權是否優先于財產權？

權利限制的依據：作為新型權利的環境權

環境權是指人們擁有利于健康、生活和居住的良好環境，以及合理利用環境資源的基本權利。環境權是隨著壞境惡化和環境危機而誕生的新型權利。二戰后，隨著工業化與城市化的飛速推進，人類環境災害頻仍，重污染對人們的財產、健康與生命的嚴重侵害造成普遍的危機感，由此環境權概念逐漸進入人們的視野。

追本溯源，環境權概念始于20世紀60年代一位德國醫生向歐洲人權委員會的申訴。他指出，向海洋排放放射性廢物有違《歐洲人權條約》中保障清潔環境的法律原則，由此激發了應否將環境權納入歐洲人權保護范圍的討論。與此同時，美國也掀起一場爭論，即人們要求在良好環境中生活，并要求政府保護環境的法理根據是什么？按照傳統的理論觀點，人們無權對與自己沒有直接利害關系的物品，諸如陽光、水、空氣等環境要素提出權利主張，這些物品歷來被視為任何人均可自由取用的無主物，因此對這些物品無人擁有權利。然而，在爭論中，薩克斯教授提出了自己的富有挑戰性的理論主張。他認為，陽光、空氣、水等人類必需的環境要素在遭受嚴重污染，以致威脅到人類正常生存時，就不應再被當作為可任人取用的自由財產了。基于環境資源對我們人類生存的必要性，它們應屬于一個社會全體民眾的“共享資源”與“公共財產”。國家對環境的管理是受共有人的委托行而為之。在此基礎上，有學者提出了環境權的主張，即認為每個人都有在適宜的優良環境中生活的權利，它是公民基本權利之一，理當獲得法律的認可與有效保障②。

隨著環境權概念的廣泛傳播，一些國家與國際組織啟動了立法實踐③。1969年美國頒布的《國家環境政策法》強調，“每個人都應當享受健康的環境，同時每個人也有責任對維護和改善環境作出貢獻。”同年，日本制定的《東京都公害防止條例》序言中明確規定：“所有公民皆有過健康、安全以及舒適的生活的權利，該權利不因公害而受侵害。”這些立法活動使得環境權開始由社會觀念層面正式進入人類的典章制度之中，并且環境權的概念更為深入人心。

歐洲人權會議歷經十年的討論，1970年代正式承認了環境權的觀念。1973年在維也納召開的歐洲環境部長會議上制定的《歐洲自然資源人權草案》，將環境權作為一項新的人權加以肯定，同時還建議應將其作為《世界人權宣言》的補充。1972年聯合國召開了第一次人類環境會議。會議代表普遍接受了環境權概念，在會議所發表的《人類環境宣言》中確認，“人類有權在一種能夠過尊嚴的和福利的生活環境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權利，并且負有保護和改善這一代和世世代代的環境的莊嚴責任。”

環境權的確立是法學和當代權利理論的重大成就，它表明人已不再將環境視為任人取用而無需承擔責任或者義務的無主物，而承認擁有優良的基本生活環境屬于人權的范疇。作為一種新型權利，環境權具有以下顯著特征：

首先，從權利的對象上，將受保護的環境作為對象。受保護的環境是指人們生存以及維持像樣的生活所不可或缺的空氣、水、土壤、日照等自然條件與資源。

其次，就權利主體而言，環境權的主體是復數的。環境問題與每個人都密切相關，環境問題是人們所面臨的共同問題。近一時期，我國大面積的霧霾天氣的出現讓大家開始明白污染面前人人平等，誰也無法逃避。因此，環境權更多是指向基于環境的共同利益的一項權利。

最后，就環境權的內容來說，環境權是權利與義務緊密結合的一項權利。我們每個人均是優良環境的受益者，也是環境問題的制造者。我們享有環境權利，同時也是環境義務義不容辭的承擔者，保護環境意味著我們對自己行為方式的約束，以及利益格局的調整。總而言之，環境權是具有多重價值取向的一種權利，它既要體現出人的價值與需求，也必須反映自然環境的客觀要求。環境權的興起表現了人對自己在整個環境體系中的地位與價值的重新審視與定位。

值得注意的問題是，我國在國內立法上并無有關環境權的明確表述，那么在我國法律中到底是否包含環境權的觀念呢？新中國成立后，我國第一次參加聯合國會議就是1972年聯合國人類環境會議，正是在這次會議上環境權概念被第一次納入國家法律文獻當中。這對我們無疑是一次環境問題的啟蒙，這直接導致1973年我國頒布了首部關于環境保護方面的規范性文件《關于保護和改善環境的若干規定》，意味著我們環境法治的起步。此后，1978年的憲法中明確規定，“國家保護環境和自然資源，防治污染和其他危害”從而確立了環境保護的國家責任。緊隨其后，在1979年改革開放伊始法制極不健全的情況下，我國便引人矚目地制定了《環境保護法（試行）》，此后這30多年我們頒布的一系列環境法規清楚地表明了環境權概念對我國環境法制建設的巨大影響。總之，我國環境法治的起步正好是在環境權概念在國際上盛行之時，我國這30多年以來制定的各種層級的環境法律、法規清楚地表明，盡管我國環境保護法律制度尚不完善，然而環境權觀念即公民擁有在良好的環境下生活的權利卻是我國環境法非常明確的核心主旨和基本訴求。

但是，環境權的產生與伸張也為權利間的沖突埋下伏筆。這不僅僅是因為環境權作為一種新興權利類型必然面臨如何處理與傳統權利的關系問題，更是由于環境權的主旨正是要通過對原有財產自由的限制，以達到保障環境的目的。因此，環境權的出場必然要面對由此引發的權利沖突，就如本文我們所討論的治理大氣污染與車輛限行之間的矛盾。那么，該如何處理這種權利之間的沖突呢？

權利的限度：權利沖突的解決及啟示

首先必須明確，權利沖突是指合法性、正當性權利之間發生的沖突④。環境權所要面對的沖突恰好契合該特征。這是因為環境權遭受侵害的原因諸如煤煙排放、廢物傾倒、礦物開采等活動均屬于創造社會財富的附帶行為。我們無法否認這些行為所具有的價值，并予以完全禁止，因為若如此反而會損害社會公共利益。這是環境權侵權行為與傳統法學理論上侵權或者犯罪行為的顯著區別。殺人、強奸、搶劫等犯罪行為，其本身就是一種只具有負面價值，且違反社會常規、侵害社會利益的行為。但是，環境侵權在損害人們權益的同時，實際上依然具有不同程度的社會有用性或者價值正當性⑤。因此，我們在公共政策的選擇上必須對所要保護的環境權益以及與之相沖突的相關權益進行利益衡量，以作出合理選擇。

那么，防治大氣污染能否構成車輛限行的正當理由？能給予防治大氣污染立法以及政府限行行為以理論支持的就是因為清潔空氣構成了環境權的基本內容之一。這樣該問題就成為，能否基于環境權而對財產權加以限制，換言之，當環境權與財產權出現沖突時何者優先？根據權利沖突理論，當兩種正當權利發生沖突時如何判斷何者優先，取決于權利背后所保障的利益哪種更為重要。

我國大氣污染防治法出臺的一個重要背景就是近年來愈來愈嚴重的大氣污染狀況。大氣污染對自然氣象、工農業生產、城市建筑、人類的居住環境都有著嚴重危害，尤其是對人們的生命健康有著嚴重威脅。空氣中的污染物經由呼吸系統進入人的身體，會導致人的呼吸、心臟、消化、生殖等系統發生嚴重病變，病毒性污染物進入體內后甚至會誘發各種癌變和遺產基因突變。北京大學關于大氣污染中對公眾健康影響的研究表明，僅大氣污染中PM2.5一項2010年在北京、上海、廣州、西安四個城市就造成7770人早死⑥。既有研究也證明了，隨著我國城市車輛的迅速增長，機動車的污染物排放量所占比例已經越來越大，已經成為我國城市大氣污染的主要來源⑦。因此，在環境污染嚴重的情況下，環境權對車輛出行自由權具有當然的優先性，因為環境權保障著人們的基本生存與健康利益。生命與健康價值具有優先性與不可替代性，而汽車的自由通行在功能上具有可替代性，我們不開車改乘其他交通工具，依然可以出行，盡管會帶來某些不便。所以，在污染嚴重到足以對人身體構成危害時，限制車輛出行具有正當性。當然我們應注意到，除了車輛限行外，提高車輛的油品標準、積極發展公共交通體系、合理進行城市人口布局與道路規劃、加強科學的交通管理和改善執法方式等多種手段綜合運用，方可從根本上有效解決移動污染源造成的大氣污染問題。

綜上所述，基于我國當下嚴重的大氣污染狀況，為保障公眾身體健康，大氣污染防治法草案中關于車輛限行的立法規定雖然對車輛的行使自由構成限制，但是這完全正當且合理的。它既滿足了公眾對身體健康以及在適宜環境下生活的迫切要求，也適應了通過法律手段治理污染，從而推進環境法治的社會發展趨勢。

（作者為西安建筑科技大學文學院法學系副教授；本文系陜西省軟科學項目“陜西省大氣污染治理的法律對策研究”和陜西省社會科學基金項目“關中城市群大氣污染治理的法律對策研究”研究成果，項目編號：2014KRM83、13F054）

【注釋】

①陳弘毅：“從哈貝馬斯的哲學看現代性與現代法治”，載于《法理學的世界》，北京：中國政法大學出版社，2003年。

②③⑤陳泉生：“環境權之辨析”，《中國法學》，1997年第2期。

④劉作翔：《權利沖突：案例、理論與解決機制》，北京：社會科學文獻出版社，2014年，第182頁。

⑥潘小川：《危險的呼吸：PM2.5的健康危害和經濟損失評估研究》，北京：中國環境科學出版社，2012年，第1頁。

⑦趙峰俠，徐明，齊曄：“北京市汽車限行的環境和經濟效益分析”，《生態經濟》，2010年第12期。

責編 /于巖（實習）