公共事業民營化改革中的政府治理能力提升探討

摘 要：作為現代公共治理的基本方略，民營化已成為我國改善公共事業質量的重要選擇。但是公共事業民營化在產生積極效應的同時也存在著一定的風險，需要政府切實提高治理能力加以應對。針對現實實踐中存在的問題，政府需要在更新治理思維、轉變政府職能、加強行政監管、優化制度設計、培育社會主體等方面努力，以促進我國公共事業民營化的健康發展。

關鍵詞：治理能力現代化;公共事業民營化;改革;政府治理能力;制度設計

中圖分類號：D63-3 ? ?文獻標志碼：A ? ?文章編號：1002-7408（2015）01-0013-04

基金項目：國家社會科學基金項目“西部貧困地區縣級政府扶貧開發政策執行力問題研究”（12CZZ045）的階段性成果;廣西黨校咨政類重大項目“進一步貫徹落實國家對廣西的優惠政策研究”（2012ZZZD009）的階段性成果。

作者簡介：譚英俊（1980-），男，湖南茶陵人，廣西行政學院公共管理教研部副教授、博士、碩士研究生導師，主要從事公共管理與公共政策問題的研究。

黨的十八屆三中全會提出，要推進國家治理體系和治理能力現代化，這對政府治理能力提出了更高的要求。隨著新公共管理浪潮席卷各國，進入21世紀以來，我國公共事業民營化改革的浪潮洶涌澎湃，成為公共治理的熱點問題。事實上，“民營化不僅是一個管理工具，更是一個社會治理的基本戰略。它根植于這樣一些最基本的哲學或社會信念，即政府自身和自由健康社會中政府相對于其他社會組織的適當角色。民營化是一種手段而不是目的;目的是更好的政府，更美好的社會。”[1]350因此，提升政府治理能力以保障公共事業民營化健康順利發展進而實現公共福祉，就成為當前的一個重大課題。

一、問題緣起：公共事業民營化與政府責任

作為一種提倡公平競爭、優化資源配置、提高生產效率、增加經濟效益和社會效益的改革戰略，公共事業民營化已成為當前政府新治理模式的重要選擇。所謂公共事業民營化，其實質內涵是指通過民間資本在公共事業領域的介入，給傳統上由政府壟斷經營的公共事業市場注入競爭的元素，引入真正的市場機制。在公共事業中引進市場機制，意味著政府將鼓勵民營企業與社會組織提供產品和服務，通過合同承包、特許經營、憑單等形式把公共服務委托給在競爭市場中運營的私營公司和個人，“更多地依賴民間機構，更少地依賴政府來滿足公眾的需求……在產品/服務的生產和財產擁有方面減少政府作用，增加社會其他構作用的行動”[1]168的理念得到極大認可。民營化在促進投資和生產主體多元化，促進政企分開以及拓寬融資渠道、彌補資金不足、引入先進技術和管理等方面發揮著積極作用，對革除公共事業體制的種種弊端、建設“小政府，大社會”具有重要的作用。但是，民營化不是萬能的，也存在著失效的地方。正如歐文·休斯所言：“市場化為公共服務帶來了希望，但是也隨之帶來了困難，不應把它看成是一種包治百病的靈丹妙藥。”[2]金融大亨索羅斯曾深刻地指出，“市場基本教義錯誤解釋市場運作方式，讓市場扮演一個過度重要的角色，無意中對開放社會構成危險”，“全球資本主義最大的缺陷之一是容許市場機制和利潤動機滲透了原來不應該出現的活動范圍之內”。[3]理查德·布隆克也認為：“自由市場這只看不見的手，盡管有它不可懷疑的力量，但是它仍不足以確保許多牽涉到人類幸福以及能讓人類持進步樂觀態度的社會目標的實現”。[4]可以說，民營化猶如一個硬幣的兩面，在提供改善公共事業質量的同時也存在著諸如滋生尋租與腐敗、損害公民權、破壞社會公平等諸多風險。這就需要充分發揮政府治理在其中的重要作用，政府責任的充分履行是公共事業民營化規避風險、實現理想功效的必要條件和重要保障。戴維·奧斯本認為：“政府移交的是服務項目的提供，而不是服務責任。”[5]可見，公共事業民營化并不是政府職能和責任的民營化。相反，當政府將公共事業轉交給市場主體來提供時，為抑制民營化改革的風險與失敗，政府保證公共事業健康發展的責任反而更加重了，因為“服務能夠外包，但是治理卻不能夠。”[2]這就迫切需要充分發揮政府的治理作用，從而促進公共事業民營化健康良性發展。

二、我國公共事業民營化改革中政府治理能力現狀與問題

雖然我國的公共事業民營化的發展較西方國家晚一些，但是早在20世紀90年代初期，一些地方政府的公共事業領域已經向民間資本開放，民營化逐漸興起。2001年，國家計委發出了《關于印發促進和引導民間投資的若干意見的通知》，鼓勵和允許民間資本以各種方式參與經營性的基礎設施和公益事業項目，開啟了民營化改革的政策大門。2002年，建設部印發《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》，第一次用文件的形式確定了市政公共事業改革的市場化方向。2004，《市政公用事業特許經營管理辦法》正式實施，這是我國第一部市政公用事業特許經營制度的規章。其后，北京、浙江、廣東、深圳等省市也相繼出臺了地方性公共事業民營化的政策法規，允許和鼓勵民間資本和民營企業進入市政公用、教育、文化、衛生、體育、旅游等公共事業領域，大大推進了公共事業民營化改革的進程。2013年，黨的十八屆三中全會針對事業單位提供公共服務缺乏競爭、公益服務供求矛盾日益突出、供給方式單一、資源配置不合理、質量和效率不高的問題，強調要改革政府提供公共服務的方式，加大政府購買公共服務力度，使提供公共服務的事業單位有競爭。這更是為公共事業民營化的深度推進注入了強心劑。實踐也證明，我國公共事業民營化在節約政府支出、提高生產效率和服務質量方面產生了一定的效果。但是我們也發現，當前我國各級政府治理能力與公共事業民營化的迅速發展還不相適應，還存在著諸多滯后的地方。

1.政府治理理念不新。由于傳統思維的影響、認識上的偏差以及對自身既得利益的保護，一些地方政府及其官員在推進公共事業民營化上還存在保守的治理理念，推動公共事業民營化的動力不足。其一，部分政府官員片面解讀“民營化”，把民營化等同于私有化，擔心國有資產流失，認為受私有化追求自身利益最大化的驅使會損害公眾利益，不能兼顧效率和公平，違背了公共事業的公益性，從而在內心拒絕接受;其二，公共事業民營化強調在公共事業領域中更少地依賴政府而更多地依賴市場，勢必要求政府轉變職能、重組機構、優化流程，這就意味著政府要撤銷、合并、調整、重組部分機構和崗位，導致行政編制和職位級別發生變動，難免影響部分官員的工資福利和職務待遇，其間，一些官員將完全失去或部分失去原來掌握的公共權力和社會地位，自然難以得到他們的歡迎。其三，公共事業民營化還意味著傳統命令指揮等強制性行政手段要更多地讓位于平等協商和契約治理，很多政府及其官員還難以適應祛除權力優越感的時光，心理的不平衡感和抵觸情緒在所難免。

2.政府職能轉變不夠。“政府職能框定了政府能力的基本內容和發展方向;政府能力的大小強弱則決定了政府職能的實現程度。”[6]我們遺憾地看到，目前我國各級政府職能的發揮還不能令人滿意。溫家寶同志曾經深刻地指出當前我國政府職能還存在諸多問題：“政府及其部門仍然管了許多不該管、管不了也管不好的事，行政許可和審批事項仍然過多，政企不分的問題比較突出，一些地方政府和部門還在直接干預企業的微觀經濟活動，甚至包辦代替企業的招商引資和投資決策;一些該由政府管的事沒有管或者沒有管好，市場監管和社會管理體系不健全，公共服務比較薄弱。”。[7]在公共事業民營化過程中，各級政府還存在比較嚴重的“越位”、“錯位”、“缺位”現象。政府通過嚴格的行政審批等制度對民營企業進行過多過繁的管制，束縛了民營企業的手腳、遏制了民營企業的活力。政府的過分行政干預使原本市場機制可以發揮作用的地方也被政府替代了。出了問題不是找市場，而是找市長，這也讓政府的治理包袱越來越重，阻礙著民營化改革的發展。

3.政府制度供給不足。新制度經濟學認為，制度是指“由人制定的規則。他們抑制著人際交往中可能出現的任意行為和機會主義行為”。[8]只有在科學合理的制度框架內，公共事業民營化才能健康有序地發展并取得令人滿意的成效。但是，當前我國的相關制度保障還不夠，政府還沒有成為一個有效的制度供給者。從總體上看，現有有關市場化和產業化的政策僅為部門指導意見，政策的權威性和力度不夠，我國還缺乏一部專門的具有權威性的公共事業民營化法律。在具體的制度建設上，現有政策文件大多都是指導性意見，過于寬泛，操作性不強。如在市場準入制度上，對企業進入公共事業領域的標準、資質等方面沒有明確的規定，而且存在國內企業與國外企業、國有企業與非國有企業的不平等對待現象。在招投標制度上，盡管《招標投標法》對招標投標做了比較系統的原則性規定，但是各地多沒有根據實際情況作出相應操作性的具體規定，招投標過程中的串標、漏標、騙標等不合理現象仍然存在。這些制度供給的不足，直接制約著公共事業民營化的健康發展。

4.政府監管能力不強。由于公共事業民營化的相關主體在組織性質、價值取向、合作動機、行為目標上存在差異，公共利益并不能成為各方自覺追求的目標。“民營化可能造成公共財政混亂，將資金從公共工作人員轉入承包商而沒有任何盈余上繳國庫，允許質量下降，成本提高等，從而使得公共管理更為復雜和困難，背離公共目的中最為重要的方面。”[9]因此，在推進公共事業民營化時，就必須建立起一個有效的監督管理架構，以保障公共利益的實現。但是，目前我國公共事業民營化的政府監管上還存在不少問題：在監管體系上，對監管的主體、客體、范圍、手段等規定不夠具體明確，監管隊伍的素質比較差，缺乏完善的責任追究制度。在監管過程上，尚沒有形成事前、事中和事后交互作用的監督網絡。如在事前監督中，一些地方政府不能對民營企業的從業經驗、技術水平、資產實力、誠信狀況、社會責任度等情況進行有效的評估;在事中監督中，不能對企業進入公共事業項目后的運營行為進行有效的監管;在事后監督中，懲罰性監管居多，激勵性監管少等等。更為嚴重的是，一些地方政府和部門被相關企業俘獲，與企業組成了利益同盟體，致使政府監管失去了應有的作用。

5.政府培育社會不力。公共事業民營化的成功與成熟的社會運營主體息息相關。如果沒有成熟的民營企業、社會組織等非政府主體，會造成政府在合作中處于絕對主導地位而使民營化走向行政化的境地。沒有成熟的私營企業、非政府組織等非政府主體的制約和監督，政府權力就容易被濫用。另外，缺乏公民社會的支撐，也會使民營化缺乏持續的動力來源和社會基礎，民營化的良好績效也不會得以保證。當前我國在培育私營企業、社會組織等社會主體方面還比較滯后。如私營企業的發展還面臨著行政干預過多、行政審批過繁、公共資金分配不公等障礙。社會組織發育也不足，以每萬人擁有NGO數為例，法國為110個，日本為97個，中國只有21個;中國NGO總支出約占GDP的073%，遠遠低于發達國家7%的水平，也低于46%的世界平均水平。[10]社會組織還存在政社不分、管理體制不順、經費不足、能力不強、行為不規范等諸多問題，這些都不利于民營化的進一步推進。

三、公共事業民營化改革中政府治理能力的提升對策

沃爾夫說過：“在政府與市場間選擇是在兩種不完善的之間的選擇。”[11]公共事業民營化應該將市場與政府進行優勢組合。實踐證明，公共事業民營化需要一個強政府，更需要一個好政府。

1.更新治理思維，為公共事業民營化創造良好的環境。我國在教育、醫療、公共交通等公共事業領域面臨的困境已經表明，傳統政府依據行政權力、運用行政指令等強制性方式對公共事業施行單一向度的排他性供給已經不能滿足社會公眾對公共事業發展的需求，政府反而背上了巨大的財政包袱和治理壓力。人們認識到，“在現代社會，任何一個行動者，不論是公共的還是私人的，都沒有解決復雜多樣、不斷變動的問題的知識和信息;沒有一個行動者有足夠的能力有效地利用所需要的工具;沒有一個行為者有充分的行動潛力去單獨地主導（一種特定的管理活動）”。[12]因此，各級政府及其工作工人要改變傳統單一主體、行政強制治理等落后的治理思維，摒棄因利益、心理等因素帶來的排斥感，以更加積極理性的態度看待民營化改革。政府在治理公共事業時，要形成這樣一種治理文化：“在行為者之間，控制與被控制的關系被打破，從單一向度的自上而下的管治，轉向平等互動、彼此合作、相互協商的多元關系。在這種結構中，更多的參與者不是被迫的，而是主動的;不是命令式的，而是協商的;不是孤立的，而是合作的;不是被阻止的，而是被鼓勵的。”[13]只有政府及其工作人員在治理思維上實現從主體中心主義、權力中心主義到客體中心主義和服務中心主義的轉變，才能為公共事業民營化營造良好的社會環境。

2.轉變政府職能，為公共事業民營化造就動力引擎。轉變政府職能是開啟公共事業民營化大步向前發展的動力引擎。民營化大師E·S·薩瓦界定了民營化的實質，認為民營化是一項務實的政策，它使政府回到掌舵者的位置上，依靠私營部門劃槳，服務的生產者直接組織生產，或者直接向消費者提供服務。這表明，政府應該明晰公共事業供給者和生產者兩種不同的角色。所謂生產者是一系列集體選擇行為的總稱，它包括是否提供某種公共服務、如何提供、何時提供以及提供的質量和數量等的一系列規定。公共服務的生產是指將各種有形（如資金和設備等）和無形（制度和政策）的資源轉化為產品和服務的技術過程。政府要更多地擔當供給者而非生產者的角色，即政府應該在決定是否提供某種公共事業的服務及產品、需要提供怎樣的公共事業服務及產品、如何界定公共事業服務及產品的消費邊界、用什么方式來生產公共事業服務及產品、怎樣監督評估公共事業服務及產品的質量效益等方面多加努力，以保證公共事業服務及物品能滿足社會的需求。至于生產性功能，則可以交由私人企業、社會組織等非政府主體來做。這種職能的定位有助于將讓政府從繁重的生產任務中抽身出來，發揮好政府的作用。政府應該在民營化改革中從傳統的“父輩”變成“同輩中的長者”，充當元治理的角色，“作為不同政策主張的人士進行對話的主要組織者，作為有責任保證各個子系統實現某種程度團結的總體機構，作為規章制度的制定者，使有關各方遵循和運用規章制度，實現各自的目的，以及在其他子系統失敗的情況下作為最高權力機關負責采取最后一著補救措施”。[14]只有明確政府的供給者角色，才能讓政府從事必躬親的傳統全能型角色變成保障公共事業服務與產品滿足社會需求的最后責任者。

3.加強行政監管，為公共事業民營化塑造嚴明的秩序。盡管民營化后政府“作為”的半徑減小了，但是政府監管職能卻得到了極大的強化，政府必須恪盡職守地履行好自己的職責———保護消費者的利益，防止壟斷給消費者帶來麻煩，同時準許私營企業在一定范圍里自由的活動。[15]可見，民營化后，政府的監管職責反而更加重要了。首先，要理順監管體制。要建立相對獨立的監管機構，明確監管機構的職責、權力和責任機制，理順監管機構與政府其他部門的關系，避免監督機構重疊和職能交叉的現象，形成既權威獨立又分工協作的監管體制。其次，強化過程監督。既通過法律法規、特許權、行政獎懲等法律、行政等硬手段要求私營企業等民營化主體執行合同要求，也通過發布行業信息、提供行業建議等軟手段引導行業健康發展，在市場準入、價格制定、合約執行、質量評估等過程中建立事前、事中、事后監督的嚴密機制，實現動態監管、追蹤監管，保證公共事業服務及產品的質量。再次，加大對政府監管的監督。要嚴格界定政府監管機構的職能范圍及其行使方式，通過制訂行政程序法、行政許可法，建立起規制政府監管的合理程序和規制結構。同時，要加大社會監督的力度，充分發揮新聞媒體、公民、社會組織、私營企業等社會監督主體的作用，形成權責清晰、關系協調、機制銜接、互補互促的監督網絡，讓政府公正廉明、依法規制，防止政府監管偏離公益目標，從而保證公用事業民營化的公共性目標。

4.優化制度設計，為公共事業民營化規范運行提供保障。近年來，為適應公用事業發展的需要，西方國家都加快了制度建設的步伐，如，日本制定了《民營化法》，美國制定了《政府績效和結果法》《聯邦采購精簡法》等多部法律，為公共事業民營化提供了制度框架。與國外發達國家相比，我國在公用事業改革方面的制度建設還顯得滯后，政府還沒有成為有效的制度設計者，這嚴重影響著公用事業改革的發展和成效。當務之急是盡快建立和完善一部權威性的公共事業民營化法律，對公共事業民營化的價值目標、戰略規劃、實施步驟、運用工具、權利保障等作出統一的規定，為公共事業民營化提供法律支持。在具體制度設計時，要根據民營化的過程設定相應的規范。在確定是否進行民營化時，政府應該對民營化的必要性、可行性做科學的分析，要引入專家咨詢制度、政府內部意見征詢制度、征求社會意見制度等等，用民主化來保證民營化決策的科學化;在選擇民營化合作伙伴時，要建立合作伙伴的資質審查制度、合作伙伴情況的公示制度、合作伙伴的競爭制度等，特別是建立政府評估、參與治理者自身評估與獨立的第三方評估機構的綜合評估制度，確保合作伙伴在專業能力、財力、文化等各個方面都符合公共事業發展的要求;在民營化運營過程中，要進一步規范運營行為。如在價格制度上，政府要在保證社會公平的前提下，采取靈活多樣的價格形成機制。對純公共物品性質的，政府要在兼顧生產者利益的前提下做出合理的定價。對準公共物品性質的，政府則要在保護消費者合法權益的基礎上讓市場機制發揮作用，讓市場成為定價的主要力量。在招投制度上，要對民營化招標項目的招投標作出詳細的規定，規范招投標形式與實施過程，避免招投標出現串標、漏標、騙標等現象，保證公開公平公正。

5.培育社會主體，為公共事業民營化提供堅實的基礎。公共事業民營化不僅僅是政府將部分公共事業產品的生產權和經營權轉嫁給私營部門以求高效的簡單經濟行為，更多的是在政治、經濟、社會的多重系統框架下，政府、私營企業、社會組織、公民等不同利益主體博弈和交易的產物。私營企業、社會組織等社會主體是支撐民營化的社會基礎。對私營企業的發展來說，當前最迫切需要政府做的就是簡政放權，減少不必要的政府干預和行政束縛，通過改革釋放發展紅利。政府要充分發揮市場配置資源的決定性作用，嚴格規范優化行政審批制度，最大限度地減少對生產經營活動、一般投資項目和資質資格等的許可、審批，防止審批事項邊減邊增、明減暗增現象的發生，市場能夠有效調節的經濟活動，都應當讓市場去辦，充分激發市場主體的發展活力和創造力。對社會組織而言，政府要準確定位社會組織在民營化中的角色和地位，完善社會組織法制建設，加大政策支持扶持力度，進一步優化管理體制，明確管理責任、簡化管理程序、提高管理效率，降低社會組織準入門檻，進行長遠規劃、重點扶持、優化社會組織結構。同時，要進一步規范社會組織行為，大力倡導社會責任倫理，幫助其建立健全行業組織的自律機制，確保社會組織的公益性屬性。

參考文獻：

[1][美]E·S·薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關系[M].中國人民大學出版社，2002.

[2][澳]歐文·E·休斯.公共管理導論[M].彭和平，譯.北京：中國人民大學出版社，2001∶522.

[3]韓藝.西方公共服務市場化借鑒效用的反思[J].江西行政學院學報，2006，（1）.

[4]張成福.公共行政的管理主義：反思與批判[J].中國人民大學學報，2001，（1）.

[5][美]戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府——企業家精神如何改革著公營部門[M].上海：上海譯文出版社，1996∶32.

[6]金太軍.政府能力引論[J].寧夏社會科學，1996，（6）.

[7]溫家寶.加強政府建設 推進管理創新[EB/OL].http：//newsxinhuanetcom/politics/2006-09/07/content_5062506htm.

[8][德]柯武剛，史漫飛.制度經濟學——社會秩序與公共政策[M].北京：商務印書館，2000∶33.

[9]Donahue J D. The Privatization Decision：Public Ends，Public Means[M].New York：Basic Books，1989∶217.

[10]林波.中國“草根NGO”：理性回歸之路[N].新快報，2006-10-23.

[11]查爾斯·沃爾夫.市場或政府：權衡兩種不完善的選擇——蘭德公司的一項研究[M].北京：中國發展出版社，1994∶1.

[12]Kooiman，J.& Bavinck，M.The Governance Perspective0， in Kooiman et al（eds.），Fish for Life： Interactive Governance for Fisheries[M].Amsterdam：Amsterdam University Press，2005∶18.

[13]劉智勇.柔性組織網絡建構：基于政府、企業、NPO、市民之間參與與合作的公共服務供給機制創新研究[J].公共管理研究，2008，（2）.

[14][英]鮑勃·杰索普.治理的興起及失敗的風險：以經濟發展為例的論述[J].國際社會科學（中文版），1999，（2）.

[15]Head B，Mccoy E. Deregulation or Better Regulation？Issue for the Public Sector[M]. South Melbourne：MacmillanCompany，1991∶96.

【責任編輯：黎 峰】