幾個“頭一次”彰顯立法引領推動改革發展

王海燕

頭一次，800多名代表帶著一份法規草案下社區，就養老立法征求居民意見;頭一次，長三角三省一市立法協作，上海出臺實施一部環保地方性法規;也是頭一次，對自貿試驗區進行立法探索，以立法引領和推動改革發展，制定出我國第一部關于自由貿易試驗區的地方性法規……

良法是善治之前提。綜觀2014年，上海人大的立法內容紛呈、立法創意頻出。這一次次創新，清晰地折射出立法者的理念，要發揮立法引領作用，更加關注立法的質量和實效。

自貿區條例：立法引領的經典范例

因為既無先例可循，也無法照搬國外經驗，自貿區立法面臨很多新難題，被立法者視作“嚴峻的考驗”。7月25日，市十四屆人大常委會第十四次會議高票通過《中國（上海）自由貿易試驗區條例》。有評價說，該條例集實施性法規、自主性法規、創制性法規這三類地方性法規的性質于一身，堪稱上海地方立法史上的大手筆。從條例內容看，其覆蓋了廣泛政策面，顯示出政府對推進這個改革有很高的抱負，強烈希望建立一個全面又可持續的管理框架，既用于上海自貿試驗區建設，又可適用未來國務院可能批復的其他自由貿易區，即讓這部法規成為一個可復制、可推廣經驗的重要載體，以立法引領和推動改革發展、實現改革決策與立法決策協調同步的一個經典范例。

此次立法把握的一大原則是：預留制度創新空間，處理好試驗區改革的階段性與法規相對穩定性之間的關系。對總體方案已經明確、具體舉措相對成熟且可復制可推廣的事項，如制定負面清單等內容，在保留基本制度框架的基礎上根據各方面意見予以了修改完善;對一些改革創新還在持續深化的內容，如海關監管制度創新等，通過“概括加列舉”等表述方法，為未來的制度創新預留空間。

立法者曾就最終的表決稿梳理出條例“十大亮點”，這也是實務部門和企業最為關心的幾個要點。“法無禁止皆可為”是條例一大亮點。自貿試驗區建設必須尊重人民的首創精神，切實把企業作為重要主體，激發市場主體活力。條例在總則中特別規定，凡是法律、法規、規章未禁止的事項，鼓勵公民、法人和其他組織在自貿試驗區開展改革創新，這充分體現了對公民法人而言“法無禁止皆可為”的法治精神。《條例》還規定了五大金融創新關鍵點和六項事中事后綜合監管的主要制度。

此次立法注重“開門立法”，從草案“首秀”到法規表決，這部法規曾先后通過向社會公開征求意見、召開座談會聽取企業意見、召開專家研討會、舉辦“立法開放日”等方式，廣泛征求社會各界的意見和建議。市人大常委會法工委主任丁偉說，市人大有關委員會會同市法制辦、自貿試驗區管委會、人民銀行上海總部等30多家部門對《條例》草案逐條進行多次修改、會商，力求取得“最大公約數”。

大氣防治條例：長三角首次立法協作的成果

7月25日，市十四屆人大常委會第十四次會議高票通過了《上海市大氣污染防治條例》。這是新的環保法通過后，首個法律責任設置最詳盡的地方性法規，也是蘇浙皖滬長三角區域大氣污染防治立法協作后首個通過的地方性法規。立法者表示，“此次區域立法協作在全國地方人大立法實踐中尚屬首次”。

2013年9月，國務院印發的《大氣污染防治行動計劃》對區域協作提出了明確要求。2014年1月，長三角區域大氣污染防治協作機制在上海啟動，研究討論了《長三角區域落實大氣污染防治行動計劃實施細則》等規范性文件，其中不少內容都上升為立法內容。市人大法制委主任委員林化賓表示，上海除了聯合江蘇、浙江的人大立法部門外，還與安徽人大立法部門溝通論證，三省一市均就相關示范條款達成了一致。

在最終通過的《條例》中，“長三角區域大氣污染防治協作”以一章九條文的形式正式亮相。條例規定上海市人民政府應當會同長三角區域相關省，建立長三角區域重污染天氣應急聯動機制，及時通報預警和應急響應信息，并根據不同的污染預警等級，商請相關省、市采取相應的應對措施，及時啟動應急預案，向社會發布預警信息。

帶草案進社區：拓寬公民參與立法的途徑

“對這份征求意見稿有啥意見，大家盡管提！”市人大代表潘書鴻第三次到他的社區聯系點彭浦新村，與居民面對面交流。與以往不同，這次他是帶著一份《上海市老年人權益保障條例（修訂草案）》前來。這是市人大常委會首次探索將修法工作作為人大代表聯系社區活動的重點聽取內容。全市800多名代表下社區，就《上海市老年人權益保障條例》 修訂征求居民意見，調查范圍覆蓋17個區縣5478名居民，被調查居民多為60歲以上老人。

“通過800多名代表聯系社區的這張網絡，來征求5000多位居民對養老立法的意見，這是擴大公民有序參與立法途徑的一次創新。”市人大內司委主任委員沈志先說，過去，立法工作一般通過研討會、論證會、聽證會等途徑來聽取民意，覆蓋范圍相對比較窄;而到了常委會審議階段，通過網絡、報紙向社會征求意見的反饋效果也有限。作為與老年人密切相關的《上海市老年人權益保障條例》修訂工作，能否突破既有渠道的局限？立法者決定嘗試開門立法與代表履職相結合的路徑。下半年，條例修訂進入實質性運作階段，市人大內司委和常委會人事代表工委達成共識，由內司委編制草案居民調查問卷，由人事代表工委具體安排，并與區縣人大聯合，組織市人大代表深入社區聽取居民意見。

代表們把這部草案帶到社區后，得到老人們熱烈的反饋。不少代表反映，很多老人第一次看到法規草案的樣本，覺得神秘、遙遠的立法一下子離他們那么近。“老人們說，你們帶著這么嚴肅的法規草案來聽基層老百姓的意見，我們覺得很受尊重，對這部法規的修訂結果也很期待！”

“一辦法兩規定”：代表全程參與起草過程

2014年人大立法的一個重頭戲就是“一辦法兩規定”的修訂，即《上海市實施<中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法>辦法》、《上海市人民代表大會關于代表議案的規定》、《上海市人民代表大會關于代表建議、批評和意見的規定》。這是和代表息息相關的立法項目，市人大組成由部分市人大代表、市人大常委會相關工作委員會、區人大常委會有關部門負責人、立法專家等共同參與的“一辦法兩規定”立法起草小組和咨詢小組。為了集納各方的建議，市人大開展了網上征求意見、座談、研討、問卷調查等多種形式征求意見，以期法規起草小組在“兼聽”基礎上更好地推敲完善法規條文。

“這本身就是一次鮮活而生動的普法教育。”參與立法起草的市人大代表劉民鋼見證了整個法規的修訂過程。他最大的感受是，深切認識到學好法律對人大代表正確履行人民賦予的權力的重要性。只有真正了解了法律，才能有效地履行好自己的職責。

“過去，聽一個老代表說起，他對某個單位的工作進行了視察了解，我當時頗覺驚訝，我們有這個權利嗎？而細讀《代表法》第二十二條，才恍然大悟，這本身就是我們的權利。”劉民鋼說，他常常聽到不少代表感嘆自己對有些事無能為力。可事實上，《代表法》為人大代表的履職給予了充分的權利。而這次的“一辦法兩規定”又細化了很多規定，對代表履職有非常大的幫助。

通過多種方式組織代表們參與討論，起草小組匯總梳理了800多條修改意見，為完善法規草案打下良好基礎。很多代表反映，通過這次參與法規修訂工作，對代表法進行了更深入的學習，進一步增強了履職責任意識，明確了履職規范。