四中全會引領人大工作與時俱進

丁偉（市人大法制委副主任委員、常委會法工委主任）

2015年立法工作，重心是貫徹十八屆四中全會精神。四中全會作出的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）對立法工作提出了一系列要求，包括加強黨對立法工作的領導，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用。就這兩個問題談一些自己的認識。

關于加強黨對立法工作的領導。一是要充分認識黨對立法工作領導的極端重要性。特別是新形勢下立法的功能從規范保障變為引領和推動，這是依法治國的新常態，立法需要加強頂層設計，更需要市委統攬全局、加強領導、把握方向，確保立法項目能夠圍繞中心、服務大局。二是正確理解、準確把握黨領導立法工作的方式方法。黨對立法工作的領導主要體現在提出立法建議，審查批準立法計劃，對立法中涉及全局性、方向性、前瞻性、戰略性的問題進行審查把關，而不是代替人大來處理程序性、事務性的立法技術性工作，更不是逐條逐項地來審議地方性法規;黨對立法工作的領導同時需要通過黨在人大中的黨組和黨員的作用來保證實現。三是進一步完善黨對立法工作領導的工作機制?！稕Q定》提出，完善黨對立法工作中重大問題決策的程序。我們要在總結梳理現有工作制度的基礎上，認真研究如何進一步完善市委、市人大常委會黨組對立法工作領導的體制機制。

關于發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用。這個主導作用不能理解為人大大包大攬，并非只有人大起草法規才能體現主導性，而是主要體現在組織協調上，且貫穿立法的全流程。建議2015年著力做好兩個方面的工作：一方面積極探索新的舉措，加強人大對立法工作的組織協調，由人大來組織有關部門參與起草綜合性、全局性、基礎性的重要法規草案，堅持數年滾動催生出一批高質量的立法項目。另一方面堅持和完善現有的制度。加強前端把關，通過確立立項標準和遴選原則加強頂層設計，進一步完善立項論證制度、聯合論證制度。加強中端監管，積極探索法規草案中期評估制度和提請審議前的立法前評估制度，及時消除法規草案中存在的問題。加強末端監管，包括加強對法規配套規范性文件的督促檢查，加強立法后評估，加強執法檢查力度，及時發現和解決立法層面、執法層面存在的問題，實現立法和執法的良性互動。

沈志先（市人大內司委主任委員）

我結合學習四中全會精神的體會，聯系內司委工作實際，就2015年工作思路談三點思考。

第一，要更加注重讓改革發展的成果惠及老年人。上海是全國最早進入老齡化社會和老齡化程度最高的特大型城市，加強老年人權益的保障和加快老齡事業的發展對上海的民生工作而言尤為重要。關于養老問題的立法和監督工作，一要強調權利本位，恪守以民為本的理念。二要強調盡力而為。為老服務確實需要量力而行，但為了讓上海改革發展成果更多、更公平地惠及老年人，人大的監督和政府的工作都應當把立足點放在盡力而為上，這樣一些難點就會迎刃而解。三是強調法規落地。法律的生命力在于實施，法律的權威也在實施，如果法規不能落地便是一紙空文，因此執法要更嚴格、更實在、更堅決、更有效率。

第二，要更加注重提高基層治理的法治化水平。四中全會指出，依法治國工作重點在基層。市委“創新社會治理、加強基層建設”的1號調研課題，為推進上?；鶎又卫矸ㄖ位椭卫眢w系現代化打下了堅實的理論和實踐基礎。為使立法與改革決策相銜接，立法應當主動適應改革，內司委根據常委會的要求，擬將修訂本市街道辦事處條例和村委會組織法實施辦法列入2015年立法預備項目和立法調研項目，力求將市委1號課題的調研成果及時轉換為針對性、操作性強的地方性法規。為了提高立法的質量，內司委將在政府有關部門法規起草的過程中提前介入，深度調研，積極推動，共同協助破解立法中的難題，致力于提高基層治理的法治化水平。

第三，要更加注重強化對司法權力運行機制的監督。司法公正是法治的生命線，司法改革的目的就是確保司法公正、提高司法公信力。司法改革涉及諸多內容，其中司法權力運行機制改革是極其重要的環節。內司委將以司法權力運行機制為重點，以點帶面，開展對“兩院”司法改革試點工作的專項監督，以進一步促進“兩院”依法獨立公正地行使好司法權。四中全會還對落實司法公正提出了許多有關司法改革的新要求，對于這些方面，內司委也將開展相關調研，進一步加大對“兩院”的監督和支持力度。

潘志純（市人大財經委主任委員）

2015年財經委要按照十八屆三中、四中全會精神，緊緊圍繞新常態下出現的新變化、新趨勢、新任務，努力將財經工作做好做扎實。我講三個方面的認識。

第一，切實把立法工作重心轉到提高立法質量上來。要按照四中全會的精神，多管齊下提高立法質量。在立法項目的選擇上，盡可能地擴大征集的范圍，防止現在項目來源單一的問題。在立法的工作進程上，力求與改革的決策同步，防止與市委的中心任務相脫節。在涉及老百姓切身利益的問題上，盡可能把意見聽廣、聽深，防止走形式。在時間的安排上，尊重立法的規律，合理安排周期。與此同時，還要適時跟上立法的前期、中期、后期等評估。

第二，緊緊圍繞著新常態，充分發揮人大的監督、檢查、促進、保障的作用。經濟發展進入新常態，人大財經工作在思想觀念、方式方法、工作內容等方面，都要與時俱進，主動適應。例如，2015年上海要大力建設具有全球影響力的科技創新中心，這是新常態下上海發展的新亮點，也是上海發展的一個新動力，非舉全市之力不可。在這個情況下，人大完全可以在優化、營造創新環境和法治環境上下更多的功夫。一是要深化信用體系的建設，開展監督調研、執法檢查和信用條例立法，以優化、凈化上海的創新環境。二是繼續推動政府轉變職能，松綁放權，真正形成市場主導、市場檢驗的創新機制，以進一步釋放企業，特別是中小企業的創新活力。三是要和政府部門一起來推動創新和創業的聯動，并加大激勵力度。這是一對“孿生兄弟”，做好了，不僅可以相互促進，而且能使創新成為全社會的事業。四是人大代表中有許多創新人才，也蘊藏著許多創新的思路，因此要暢通渠道，讓市委、市政府及時地聽到、看到。

第三，緊緊依靠代表、服務代表、組織代表，為上海編制好“十三五”規劃貢獻力量和智慧?！笆濉币巹潓τ谏虾２季珠L遠、贏得未來至關重要。2016年市人代會將審議這個規劃。人大代表來自社會的各個方面，他們對此十分關注，也有很多真知灼見，因此組織好代表獻計獻策、審議監督，將是2015年一項十分重要的工作。建議常委會能夠抓住規劃編制的重要時間和工作節點，及時讓代表知情、了解和參與;對于上海未來的重大工程、重大項目、重大政策及時組織代表視察調研，聽取意見，夯實民意，形成社會共識，適時組織好代表認真進行審議。

薛明揚（市人大教科文衛委主任委員）

經濟發展新常態下，上海怎么干？提三點建議。

第一，是怎么謀好局的問題。加快建設具有全球影響力的科技創新中心是中央交給上海的任務，也是2015年市委調研的唯一重點課題。從謀局的角度來講，作為科技創新的中心，肯定要聚焦一批創新工程和項目。當前公共財政用在科研方面的總量是不少的，但投得比較寬泛，而且所投部門也比較多。在這個情況下，我們應考慮把全市的投入“聚聚攏”，盡最大可能減少重復和浪費，關鍵是要投到符合國家的核心利益、具有自主知識產權、今后在國際市場和國內市場有一定份額優勢、對上海經濟發展有貢獻的項目和工程上去。

第二，打造科技創新中心關鍵在“神似”。有人認為，科技創新中心應該符合資源的集聚力、成果的影響力、產業的引領力、創新環境的吸引力和區域創新的輻射力的標準。我們要按照這些“力”的標準來思考科技創新中心如何打造。在科技成果轉化方面，一是自主知識產權問題。上海的專利申請量很大，但專利轉讓數很小。我們不僅要把注意力放在專利的申請或獲得上，還要把重心放在轉化這個“最后一公里”的環節上。二是產學研如何打通，實現單環并軌。要發揮市場在創新要素配置中的決定作用，完善發明創造成果的利益分配問題，讓激勵政策真正落地。三是對科技創新，金融上怎么支持。對上海來講，政策要寬，真正提倡一個服務良好和比較寬容的文化氛圍。

第三，要為科技創新營造良好的政策、法治環境。教科文衛委將對科技創新方面現有的法律法規進行梳理，著重關注關鍵條款實施現狀如何、執法檢查有沒有盲點、有沒有修訂或修正的必要性，怎樣才能符合四中全會《決定》提出的堅持立改廢釋并舉，增強法律法規的及時性、系統性、針對性、有效性的精神要求。我們也將配合市委的調研課題開展調研，考慮科技創新方面的政府規章有沒有上升為地方性法規的緊迫性，研究立法需求是否也來自創新主體的呼聲，這是我們在立法過程中要密切關注的?？傊?015年教科文衛委工作將聚焦科技創新相關內容，為營造法治環境而努力。

呂貴（市人大常委會人事代表工委副主任）

代表工作是人大常委會重要的基礎性工作。面對經濟發展新常態、新要求，我們應不斷推進代表工作制度與時俱進，更好地發揮人大代表的主體作用。

第一，提升代表依法履職能力，密切代表同人民群眾的聯系，充分發揮代表主體作用。一是要繼續加強代表履職學習，進一步夯實代表圍繞中心、依法履職的堅實基礎。2015年將圍繞“十三五”規劃編制、加快建設具有全球影響力的科技創新中心、落實好新修訂的“一辦法兩規定”等開展多形式、多主題的履職學習和調研活動。二是建立健全代表參與立法工作制度，逐步實現代表參與立法的常態化。爭取每年有立法項目提交代表大會審議表決。三是健全完善代表建議、批評和意見跟蹤督辦工作機制，推動代表建議得到有效落實。探索代表建議辦理落實情況屆中“回頭看”，特別是對本屆前兩年答復代表正在解決、計劃解決的代表建議進行跟蹤督辦，推進落實答復，解決問題，并分步驟推進代表建議辦理公開工作。四是建立健全代表帶著主題走進社區制度，保障代表依法行使好職權，增強代表聯系群眾實效。

第二，健全完善組織制度和加強工作平臺建設，提高代表履職的服務保障水平。一是要健全和完善代表聯絡機構，建設好代表深入基層聯系群眾和依法履職的服務平臺。立足鄉鎮政權建設的規律和服務代表的需求，在鄉鎮人大設立代表聯絡機構。二是創新代表反映群眾意見和建議的處理反饋機制。探索聚焦代表在履職活動中反映集中、帶有趨勢性和普遍性的重要問題，以編寫代表意見建議專報或專題溝通會等形式反映代表意見，促進有關問題的解決落實。三是探索建立市人大代表接受原選舉單位監督的制度，增強代表的責任意識和履職積極性。應支持和指導區縣人大常委會進一步健全相關工作制度，完善代表履職情況登記，組織代表報告履職情況。四是探索建立專業代表小組，促進代表履職的專業化水平。組建若干代表小組，培育一批具有專業化履職能力的人大代表。五是發揮網絡優勢，完善代表依法履職和聯系人民群眾的網絡服務平臺。進一步完善代表網、公眾網的建設，提高信息化水平。

張耀倫（市人大常委會預算工委主任）

我就人大預算監督工作，提幾點思考和認識。

第一，使用好財政科技資金。從預算工委這兩年開展的對政府科技資金使用和分配情況的監督調研來看，市委、市政府對本市科技創新工作非常重視，在資金安排上的支持力度非常強勁，同時，政府在加強財政科技資金的管理上作了積極探索，建立了許多有效的管理措施和制度。但我們在監督調研過程中也發現，財政科技資金在使用過程中還存在著三個需要注意的問題：一是科技資金的管理比較分散;二是在科研項目的研發中人員經費的投入相對不足;三是企業科技創新的主體地位還需要加強。另外，稅收優惠還存在著范圍小、門檻高的問題。對于這些問題，我們希望進一步引起政府的重視，切實采取措施加以解決。

第二，繼續深化改革做好預決算的審查監督工作。2014年1月市人代會是第一次審議本市全口徑預算報告，完善預算審查監督工作邁出了重要的一步。8月，全國人大常委會又通過了預算法的修訂，實現了預算法從政府管理財政收支到人大預算約束政府行為的轉變。這是依法治國的重要部署，也是治國理政歷史性發展的過程。對2015年工作，我們考慮：一是進一步推進和完善全口徑預算審查監督工作。在2014年的基礎上，進一步擴大國有資本經營預算編制的范圍，進一步擴大社會保險基金預算報送的范圍。針對代表關注的上海車牌拍賣收入，明確歸入公共預算收入范圍，為實現預算法明確的政府全部收入和支出都應當納入預算創造條件。二是加大專項監督的工作力度。我們將對高等教育的投入和經費使用管理情況進行專項監督。此外，還將選擇一些專項資金，進一步加大監督力度。

第三，做好本市市級預算審查監督規定的修訂工作。在2015年先開展立法調研，收集整理規定實施過程中的經驗和問題，廣泛征求各部門和代表、委員的意見，提出修訂草案，到2016年列入正式立法項目。

第四，推進人大預算審查方式不斷創新。進一步細化預算和預算草案的項目，同時創新預算解讀的方式，將原來每年舉行的約100多名代表參加的預算解讀會，改為書面的政府預算解讀簡本發給每一位代表，讓代表有充分的時間讀懂預算，不斷提高人大預算審查監督的能力。