為了那片藍天白云

賈勇

人們生活須臾離不開空氣。近年來，以PM2.5為代表的空氣復合型污染問題日益突出，引起全社會高度關注。為推動本市加強大氣污染防治，市人大常委會立法和監督并舉，7月25日審議通過了《上海市大氣污染防治條例》，并在2013年對環境保護工作進行專項監督和專題詢問的基礎上，2014年又針對大氣污染防治工作開展專項監督，持續跟蹤問效。

2013年9月，國務院發布了《大氣污染防治行動計劃》，僅僅一個月之后，市政府即出臺了《上海市清潔空氣行動計劃（2013-2017）》，提出五年內PM2.5年均濃度下降20%的目標，并從能源、產業、交通、建設、農業和生活六大領域明確了工作措施和工作任務，著力推進污染防治。一年來，行動計劃落實得如何，哪些方面有突破，哪些工作要加強，群眾關心，代表關注，這也是常委會監督所要了解和推進的內容。

為配合常委會做好監督審議，市人大城建環保委自9月起組織部分市人大代表重點圍繞本市落實清潔空氣行動計劃、落實2013年專項監督時常委會審議意見和貫徹實施法規情況進行了深入調研。在此基礎上，形成了委員會的監督調研報告。11月19日，市十四屆人大常委會第十六次會議聽取并審議了市政府關于大氣污染防治的工作報告。

深化綜合治理

自2000年起，本市滾動實施環保三年行動計劃，經過高強度投入和大力實施污染治理，煤煙型污染得到有效控制，PM10、二氧化硫、氮氧化物等傳統指標明顯改善，但對當前以PM2.5為代表的油煙型污染，通過末端治理促進環境改善的空間已經十分有限。為此，清潔空氣行動計劃從源頭控制、結構調整、污染治理等多方面著手，綜合制定措施推進大氣污染防治。2014年以來，本市以市政府實事項目的形式推進1167臺燃煤鍋爐、窯爐的清潔能源替代，啟動實施500項結構調整項目，全力推進淘汰16萬輛黃標車和老舊車輛，并在燃煤電廠脫硫脫硝和高效除塵改造，綠色建筑和新能源汽車推廣，秸稈全面禁燒，長三角大氣污染聯防聯治機制建設，完善大氣污染防治標準政策等方面積極行動，取得了重要進展。

但是，在調研中發現，仍有一些污染治理措施尚未完全落實，比如，在工業園區外還存在一大批工藝落后、污染排放重的小企業，缺乏有效監管;郊區和城鄉結合部地區還有大量經營性燃煤茶水爐灶有待整治;郊區揚塵管理不到位造成污染問題突出等，嚴重影響全市大氣污染防治工作的進度和成效。

對此，城建環保委在調研報告中指出，應進一步突出重點，針對當前已經基本明確的主要污染源，要切實落實措施，加大工作力度，通過優化能源結構，減少能源消耗總量，推進電力、鋼鐵等行業保留燃煤設施的高標準治理，加強產業結構的優化調整，嚴格落實揚塵治理等措施，促使環境質量穩步有效改善。

破解瓶頸難點

PM2.5污染來源和成因復雜，污染防治的難度很大，盡管各方重視，但還有許多瓶頸難點亟待突破。在流動源治理上，本市尚有約80萬輛老舊車輛需要淘汰，但因多屬非營運性的私家車，實施強制淘汰缺乏相應的法律支撐;上海港進出船舶眾多，普遍排放強度高，但國家對船舶尚未制定明確的排放標準和油品標準，而且在本市航行的船舶90%以上船籍不在上海，治理缺乏抓手。在工業領域，由于揮發性有機物來源廣泛，涉及行業繁多，大量的排放主體尚未納入監管和治理范圍。而像干洗、餐飲、汽修、電焊、噴涂等生活面源污染量大面廣，引發社會矛盾多，有些治理工作還未實質性啟動。

對這些問題，委員和代表十分關注。在審議中，陳兆豐委員建議，上海作為航運高度發達的城市，應加強船舶污染防治的對策研究，并積極爭取國家層面的支持，推進內河船舶的技術改造和燃油升級，同時要實施港內船舶和作業機械的燃油輕質化，加快推行岸基供電，將使用清潔能源作為航運中心建設的重要內容。張金康委員也提出，上海是大飛機的總部和航空燃油的生產基地，應對飛機生產和航空能源使用制定科學的標準，為監管執法提供依據，同時，對機場建設應提前介入、全程監管，做好環境影響評價工作。城建環保委在調研報告中指出，要加強工作聚焦，探索更加有效的措施控制車船污染，盡快實現揮發性有機物治理的全覆蓋，同時要加快研究推進生活源和農業源大氣污染防治。

嚴格執法監管

長期以來，環保領域違法成本低、守法成本高備受詬病，這既有法定責任較輕的原因，但在相當程度上也是監管不力、執法不嚴造成的。2014年，市環保部門加大了執法力度，1至10月，本市對環境違法行為立案處罰1600余件，較去年同期增加30%。10月1日《上海市大氣污染防治條例》施行后，市環保系統在全市組織開展“百日環保執法大檢查”，首月已立案查處140多家違法單位。但在調研中，基層環保部門普遍反映，區縣環保執法力量嚴重不足，執法人員數量和執法車輛配備非常有限，特別是郊區問題更加突出，導致不少違法排污行為難以及時發現和查處。同時，有些相關職能部門未將大氣污染防治的日常監督放在突出位置，對環保部門支持和配合不夠，執法監管合力有待加強。

對此，委員們認為，嚴格執法、嚴格監管應成為本市環保工作的常態，新出臺的法律法規已經規定了嚴厲的處罰條款和強有力的執法手段，政府部門要切實做到執法必嚴，違法必究。委員們建議，要嚴格貫徹法律法規和標準規范，加大執法力度，用好雙罰制、“按日計罰”等措施，重視行政執法與刑事司法的銜接，對違法者形成法律震懾;要著力解決好執法機制和執法合力的問題，防止執法力度減弱;要加強執法隊伍建設，提高執法監管能力;要強化協同治理，加強本市相關部門的聯動協作，同時依托長三角區域聯防聯治協作平臺，不斷深化環保合作，促使區域大氣環境共同改善。

強化科技支撐

2013年，本市新建40個PM2.5監測點和2個環境空氣超級監測站，2014年又全面完成空氣質量分區評價點建設，實現了每小時空氣質量指數和各區縣空氣質量分區實時發布，空氣質量監測網絡基本形成。2014年初，本市按照環保部部署建立了城市大氣復合污染成因與防治重點實驗室，并于年內建成長三角大氣預測預報中心，基礎科研和預測預警的能力得到進一步提升。市環保部門根據2013年對PM2.5的全年監測統計數據，對當前本市PM2.5污染源作出了新的分析判斷，為污染治理提供了重要依據。但是，由于PM2.5污染成因十分復雜，對污染物的來源解析、成因判斷和動態分析以及防治技術仍需要不斷深化研究。

錢耀忠委員在審議中提出，霧霾治理是一項復雜艱巨的系統性難題，我國還處于工業化和城鎮化的中期，霧霾可能還會頻繁出現，局部地區甚至可能惡化，為此建議，增強空氣質量的監測力度，加強長三角區域的監測合作，把污染的成因成分搞清楚，同時，要通俗易懂地發布霧霾成分指標和污染來源，推動大氣環境的全民監管。還有委員建議，加強高空和中空的大氣采樣分析，形成立體的大氣監測網;深化污染源解析工作，全面掌握本地污染源，包括航空領域污染的情況，充分發揮科研機構的作用，組織專家學者共同開展專項研究。此外，要加強環保領域綜合應用技術研究，運用科技手段嚴控污染物的排放，提高污染治理的專業化水平。