法治思維“穿行于”改革服務管理

陳嘯

在2014年市十四屆人大二次會議上，楊雄市長在政府工作報告中提出了“加強政府改革建設”的目標，要“推進簡政放權”，“加快轉變政府職能，努力把該放的權放開放到位，把該管的事管住管好”，“深化行政審批制度改革”，“運用法治思維、法治方式改進服務管理”，“加強和規范行政執法，全面推行行政處罰裁量基準制度”。楊市長的報告讓我們對政府朝著簡政放權、改革創新、法治政府建設的目標努力充滿了期待。一年過去了，這些工作做得怎樣呢？讓我們來逐一盤點。

立法“暖”民生

針對老百姓關心的各類問題，主動推進民生領域立法。

近幾年來，全國范圍內電梯安全事故的頻發，為確保電梯乘用安全，1月，市政府法制辦舉行《上海市電梯安全管理辦法（草案）》立法聽證會。圍繞本市在用電梯，尤其是使用年限超過15年的電梯的保養、故障維修、強制停用等議題，聽取群眾的意見。

醫患糾紛是老大難問題。3月，《上海市醫患糾紛預防與調解辦法》施行。《辦法》針對當前醫患糾紛突出的現實情況，通過引入人民調解機制，及時預防和處置醫患糾紛，保護醫患雙方當事人的合法權益，維護醫療機構的正常秩序。

車輛非法客運活動嚴重擾亂正常的客運市場秩序，危及乘客人身和財產安全。8月，《上海市查處車輛非法客運辦法》施行。該《辦法》對如何破解查處非法客運中的取證難、處罰難等法律問題作了立法探索，并充分運用信息手段，有機銜接交通、人口管理等機制，啟動非法客運綜合治理。不僅如此，10月，《上海市出租汽車調度服務管理規范》向社會征求意見。《規范》在出租汽車調度服務主體中增加了“不具備出租汽車經營資質僅提供召車信息的服務商（第三方運營商）”，將打車軟件運營商等納入管理范圍。

在消防安全方面，9月，《上海市社會消防組織管理規定》發布。該規定完善了專職消防隊的管理制度，明確了志愿消防隊的管理要求，強化了基層消防安全職責的落實，加大了對社會消防組織的保障力度，并明確了相應的法律責任。

此外，5月，《上海市促進生活垃圾分類減量辦法》施行。該《辦法》通過政府規章明確本市生活垃圾基本分類標準、分類投放管理責任人、分類收集容器設置要求、分類投放要求以及分類減量的促進措施、法律責任等內容。

執法標準規范先行

明確整治標準和重點，確保科學執法、文明執法、嚴格執法。

行政處罰自由裁量權空間過大，必然會出現個別行政執法人員在“合法”外衣的保護下濫用自由裁量權情況，因此規范好行政處罰，就抓住了規范執法的“牛鼻子”。7月，市質監局與市檔案局聯合發布《上海市質量技術監督行政執法檔案管理辦法》，對涵蓋本市質監行政許可、行政處罰、行政強制、行政檢查等行政執法行為的檔案實施規范化管理。9月，市質監局組織開展2014年度行政處罰及行政許可案卷集中評查工作，進一步規范行政執法行為，提高全市質監系統依法監管、行政執法水平和行政執法案卷質量。12月，市商務委發布《上海市商務委員會關于<;上海市酒類商品產銷管理條例>行政處罰裁量基準的適用規則》，明確酒類流通行政處罰裁量的適用主體、范圍和不同處罰情形，規定了執法單位須建立完善各項工作制度等內容。

如何規范城管執法，一直是近些年來媒體和社會聚焦的問題。4月，市城管執法局召開“城管行政處罰自由裁量基準研討會”，就亂設攤、渣土、古樹名木、廢棄油脂等方面的部分行政處罰事項裁量基準設定的科學性、合理性進行研討。10月，市城管執法局組織開展2014年上海市城管執法系統應知應會考試，6100余名執法人員參加此次考試，合格率達到98%。同月，市綠化和市容管理局對園林綠化建設工程相關人員組織開展執法專項培訓，加強本市園林綠化工程建設的管理，進一步增強依法行政意識，提高園林綠化建設工程相關人員的管理水平。

此外，為確保本市交通運輸市場秩序平穩、有序，4月，市交通執法總隊制定2014年度執法監管工作方案及各行業子方案，明確各行業執法監管重點，進一步加強對本市公交、出租、省際客運、貨物運輸、停車、汽修、駕培、軌道、牽引等行業執法監管力度。

“深耕”行政審批制度改革

繼續推進簡政放權，不斷提高政府效能。

“深化行政審批制度改革，加快政府職能轉變”是市政府貫徹黨中央部署的一項重要工作，為確保該項工作取得實效，市政府主動要求市人大常委會開展專項工作監督，這充分體現了法治思維、人大意識。

2月，楊雄市長在全市行政審批制度改革工作電視電話會議上提出了“突出先行先試，突出制度突破，突出務實高效，進一步取消調整審批事項，進一步推行審批標準化管理，進一步加強事中事后監管”的要求。

一年來，全市各級部門圍繞簡政放權，全面清理行政審批事項;圍繞規范政府權力運行，推行行政審批標準化管理;圍繞提高政府工作效能，優化行政審批服務;圍繞制度創新，發揮自貿試驗區和浦東綜改行政審批改革的示范作用。行政審批制度改革取得了階段性成果。

臨近年底，楊雄市長在市政府常務會議上部署進一步壓縮本市規范性文件數量等工作，要求市政府要帶頭做好規范性文件的壓縮和清理工作，改變依據文件管理的傳統工作路徑依賴，明確不需要制定規范性文件的情形，用足用好現有法律資源，更加注重運用法律、法規和規章實施管理或提供服務。

法制護航自貿試驗區改革創新

繼續先行先試，探索自貿試驗區內的各項改革創新措施。

自貿區“試水”行政復議體制改革，10月，《中國（上海）自由貿易試驗區相對集中行政復議權實施辦法》和《中國（上海）自由貿易試驗區管理委員會行政規范性文件法律審查規則》施行，探索相對集中行政復議權，同時暢通公眾監督渠道，建立規范性文件法律審查制度。

11月，“上海版”貫徹落實保險“國十條”實施意見發布。《意見》提出到2020年發展成為國際保險中心的目標，并提出利用自貿區先行先試契機，推進保險業制度創新和對外開放，強化保險對民生保障的支撐，加強保險在特大城市治理中的運用，完善基礎設施和支持政策。

不僅如此，自貿區還將法治視角投向國際。11月，《上海自貿區中外律師事務所互派律師擔任法律顧問的實施辦法》和《上海自貿區中外律師事務所聯營的實施辦法》公布，意味著在自貿區內設立代表處的外國律師事務所可與中國律師事務所以協議方式，相互派駐律師擔任法律顧問;同時允許外國律師事務所與中國律師事務所在自貿區內實行聯營。

行政訴訟讓“民告官”更暢通

行政訴訟相關制度進一步完善，依法行政邁出堅實步伐。

1月，《關于本市行政機關負責人行政訴訟出庭應訴和旁聽審理的指導意見》實施。該《指導意見》將出庭應訴的負責人范圍擴大到行政機關領導班子全體成員;明確了出庭應訴的案件范圍和旁聽審理的要求;明確了行政機關負責人出庭應訴情況應納入依法行政目標考核體系，寫入市和區縣政府依法行政工作報告。

《上海市稅務機關負責人行政訴訟出庭應訴和旁聽審理暫行辦法》隨后出臺，明確五種情形下，被告稅務機關的主要負責人、分管負責人或其他負責人應當出庭應訴。

10月，市二中院開庭審理王志華不服市政府作出的政府信息公開答復一案，市政府法制辦副主任劉平代表市政府出庭應訴。