中原經濟區建設中的省直管縣體制改革研究

孟白

在中原經濟區建設、統籌城鄉發展、全面建成小康社會時期，我國推行了省直管縣體制改革試點工作。然而，在省直管縣體制改革中出現了市級政府不愿下放權限和市級政府下放權力“虛”多“實”少等問題，造成縣直各局委無法與省直部門賦予的權限實行有效對接。加之，省級政府管理幅度過寬，管理難度加大，省級政府對地市級政府下放權限缺少強有力的監督機制，以至造成省直管縣體制改革困難重重。鑒于目前我國省直管縣體制改革只注重取消省和縣之間的行政層級，減少行政成本等，沒有從根本上找出我國省直管縣體制改革的難點問題——由于權力配置不公，造成省與縣權限對接困難重重，并已嚴重阻礙了我國省直管縣體制改革試點的推進。因此，要合理界定政府的權責以及政府層級之間的權限，準確定位垂直部門與試點縣的權限和責任，從行政架構上尋找新的突破，建立省政府和垂直部門共管的監督機制，實現政府權力的有效下放與彼此協調，以推動河南省直管縣體制改革的發展與中原經濟區建設。

一、省直管縣體制改革存在權力配置不公等問題

（一）省賦予直管縣管理權限對接中存在的問題

在河南省直管縣體制改革10個直管縣調查中發現，除鞏義市外，沒有擴權縣基礎的長垣、蘭考、汝州、滑縣、鄧州、永城、固始、鹿邑、新蔡9個縣（市），改革中均出現權力配置不公等問題，這些縣（市）由于沒有擴權強縣改革基礎，雖然有36～40個局委部門與省直部門進行了對接，但其承接的管理權限受阻，這是因為市級政府部門從自身利益出發，將本應下放的權限，諸如駕駛證、許可證、資格證、資質證、統籌繳費、汽車交易監管、招商項目審批、公安權限、畜牧權限、民政權限、新農村建設項目等權限未能下放給直管縣，這種情況占試點改革縣的90‰

（二）在一些直管縣（市）涉及行政管理和部分社會管理權上放權不足

近年來，省直管縣工商、稅務、藥檢、技監、公安等許多部門都實行了垂直管理且有強化趨勢，因此，縣級政府權責不對稱問題越來越嚴重。在擴權中，垂直部門以行政規章為由，拒絕放權，放權也是“放小不放大，放虛不放實”，其核心問題在收費項目上，而收費對縣級政府來說，是一項重要的收入來源。例如，公安部門的駕照考試、技監部門的年檢等，都成為直管縣權限不能銜接的對象。一些市級政府部門以自身的經濟利益為重，阻撓權限下放，導致縣級政府在經濟建設中受到市級政府行政權限的制約，不能充分挖掘縣級政府的發展潛力，加上大多數市級政府不愿放棄自己的權限，不斷運用自身的行政權力干預縣域經濟發展，直管縣的改革大多流于形式，改革效果大打折扣。

（三）相關配套改革尚不完善，經濟社會管理權限不足

由于外來人口不斷增加，一些縣（市）社會公共服務需求壓力增大，縣級政府社會管理事務日益繁重，如縣級政府沒有中介機構審批、仲裁機構設立、傷殘等級鑒定、醫療機構設置等社會管理權限，不利于提供良好服務。隨著城鎮化水平提高，不少鄉鎮外來人口大量增加，有的已經超過當地人口，發展成為縣級城市形態。一些直管縣和較強的鄉鎮在行政事業編制上依舊按戶籍人口設置，遠不能適應經濟社會發展需要。另外，由于各部門改革力度不一，造成配套措施之間銜接短路，不能充分發揮擴權潛力，突出表現在發展改革部門行政審核權下放了，但其他部門的審核權依然在地市一級，導致一些項目進展緩慢。

（四）存在省一級政府管理幅度過寬、管理難度加大的問題

直管縣的省直部門由原來的直管十幾個市變成二十幾個直轄市縣，工作量明顯加大，管理對象增多，人手不足矛盾加劇，有些工作的督促檢查鞭長莫及，試點縣（市）直接對省后，普遍感到工作機構、人員數量、人員素質跟不上，難以適應業務銜接，影響了部分職權的有效運行，如果缺乏有效的約束或監督，極易產生政府的短期化行為，存在“由放而亂”的可能性。

二、合理配置省直管縣體制改革權限的政策措施

（一）要與市級中心城市協調發展，合理定位地級市的功能

國家推行省直管縣試點改革的宗旨主要是放權強縣，把縣域經濟發展做大做強，但有些地方縣的經濟發展，還不具備實行改革的條件，并且沒有擴權基礎，加上市級政府不愿意放權，就會在放權過程中人為地設置一些障礙，導致管理成本提高。因此，省直管縣體制改革，要處理好與市級中心城市的協調發展，合理定位地級市的功能，正確衡量市級政府和直管縣各自的利益，做到公正公平，強化發展。市級政府對于沒有擴權基礎的直管縣，應下放權限以促進其發展，縮小與沒有擴權基礎試點縣的差距，緩解矛盾沖突。對于市級政府不愿放權的問題，省政府應合理解決市級政府放權后的安置問題，可讓市級政府主要負責城市建設和城市管理，使市級政府下放管理權限和行政權限到各直管縣，避免市級政府與試點縣因利益沖突而產生抵制直管縣改革的現象。

（二）堅定執行政策規定，確保省直部門與縣級政府權限對接

要堅定地執行中央和中編辦有關省直管縣體制改革政策規定，將目前由市級政府和垂直部門“條條”管理的經濟社會管理權限全部下放到直管縣，各省政府要采取強硬監督措施，改變市級政府和垂直部門現行物資、資金、項目等發放渠道和形式，堵住干預權限下放的源頭。認真糾正垂直部門和直管縣權責不對稱問題，解決垂直管理部門放權不足等問題。除將工商、稅務、質監、藥檢、土地、公安、金融等權限全部下放到直管縣，還應將公安部門的駕照考試、技監部門的年檢等實權權限下放到直管縣。同時，準確定位垂直部門與直管縣的權限和責任，建立省政府和垂直部門共管的監督機制，對市級政府下放的權限進行全方位監督落實，對于阻礙權限下放的人員和單位進行處理，并追究市級主要領導的責任，確保省直部門與縣級政府權限對接。

（三）區別對待，穩步推進

對于有擴權基礎、自身發展能力較強的直管縣，省（市）政府應將試點縣作為一個相對獨立的經濟區域給予更大的發展權，在配置相應的政策措施后，縣域經濟將有可能得到進一步發展壯大。而對于一些沒有擴權基礎的直管縣，省直管縣改革有可能減弱市級政府對直管縣的財力支持，影響市縣經濟的協調發展。因此，市級政府原配套縣級政府的資金，不能因省配套資金和新項目而中止直管縣的資金和項目，應采取“省進市不退”的方式，支持直管縣的改革。同時，直管縣應兼顧市級政府的關系，除審批項目、參加會議直接到省政府外，直管縣的經濟發展指標也應在市級政府備案，以促進區域經濟的發展。

（四）實現政府權力的有效下放與彼此協調

推進省直管縣體制改革，不能僅僅局限于原有體制內部考慮行政管理體制改革問題，更要關注從行政架構上尋找新的突破和政府創新，應當循著省級政府與縣級政府之間的事權、財政劃分和財力合理配置這一主線，建立權力下放的有效機制，建立政府問財力與事權匹配體制，漸進地實現財政直管行政直管的過渡，并須用法規的形式明確省級部門以及市、縣兩級政府的權限和職責，著眼于經濟發展和城鄉統籌，實現省（市）權限的有效下放與對接，鞏固和保障省直管縣體制改革的成果與經驗，以推動中原經濟區建設和鄭州航空港區建設。