國外環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策及其借鑒

裴填

美國環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策

美國聯(lián)邦政府主要通過執(zhí)行環(huán)境法規(guī)，制定國家層面的宏觀戰(zhàn)略、聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的研究與開發(fā)活動(dòng)、與工業(yè)界建立合作伙伴關(guān)系、提供財(cái)政支持以及為企業(yè)提供培訓(xùn)和信息服務(wù)等促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

1.環(huán)境法規(guī)推動(dòng)了環(huán)保產(chǎn)業(yè)的增長。20世紀(jì)70年代以來，美國國會(huì)通過了26部涉及水環(huán)境、大氣污染、廢物管理、污染場地清除等有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律，每部法律都對(duì)污染者或公共機(jī)構(gòu)應(yīng)采取的行動(dòng)提出了嚴(yán)格的法律要求。

2.環(huán)境技術(shù)政策。1995年聯(lián)邦政府制定發(fā)布了國家環(huán)境技術(shù)戰(zhàn)略報(bào)告，報(bào)告要求聯(lián)邦政府各機(jī)構(gòu)和工業(yè)界緊密合作，支持環(huán)境技術(shù)的研究，同時(shí)還強(qiáng)調(diào)聯(lián)邦政府應(yīng)對(duì)工業(yè)界提供支持，這種支持對(duì)發(fā)展環(huán)境技術(shù)尤為重要。

3.財(cái)政支持政策。美國聯(lián)邦和州一級(jí)政府對(duì)環(huán)保工程項(xiàng)目的資金支持采取兩種方式，一是項(xiàng)目免稅政策，二是直接的資金補(bǔ)貼政策。

4.研究與開發(fā)政策支持。聯(lián)邦政府環(huán)保局制定了環(huán)境技術(shù)R&D計(jì)劃，旨在振興美國環(huán)境技術(shù)和環(huán)保產(chǎn)業(yè)的長期發(fā)展，通過發(fā)展先進(jìn)的環(huán)境技術(shù)和污染控制技術(shù)，增加美國環(huán)境技術(shù)出口，促進(jìn)聯(lián)邦各機(jī)構(gòu)和私人部門的參與，刺激環(huán)境技術(shù)發(fā)展的私人投資。

5.加速商業(yè)化政策。20世紀(jì)90年代初期，聯(lián)邦政府制定了加速技術(shù)商業(yè)化計(jì)劃，加快環(huán)境技術(shù)進(jìn)入市場的產(chǎn)業(yè)化過程，減少環(huán)境技術(shù)商業(yè)化過程中的各種障礙。

6.建立政府和工業(yè)界的合作伙伴關(guān)系。高投資、高風(fēng)險(xiǎn)和較長的投資期限常常使私人投資者對(duì)環(huán)境技術(shù)及其市場化望而卻步，通過建立政府和工業(yè)界的合作伙伴關(guān)系，可以彌補(bǔ)私人投資者的短期利益和國家長遠(yuǎn)利益之間的空白。

芬蘭環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策

芬蘭政府的環(huán)境政策主要包括三方面。

1.立法。20世紀(jì)80年代以后，政府制定和修訂了一整套完備的環(huán)境法律、法規(guī)，并輔之以有效的監(jiān)督和懲罰機(jī)制，這對(duì)環(huán)境產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到了決定性的作用。

2.行政手段。行政手段是對(duì)立法的補(bǔ)充，主要包括：依法制定各種環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，依法對(duì)企業(yè)、設(shè)施等實(shí)施環(huán)境許可證、強(qiáng)制報(bào)告、審計(jì)及損害環(huán)境賠償制度，鼓勵(lì)企業(yè)使用環(huán)境標(biāo)志等。

3.經(jīng)濟(jì)手段。一是加大對(duì)環(huán)境的投資，使得環(huán)境是除福利之外政府支持最多的領(lǐng)域；二是允許達(dá)到環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境投資項(xiàng)目享受加速折舊的優(yōu)惠。

瑞典環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策

1.完善環(huán)保法律和政策。從20世紀(jì)60年代起，瑞典政府開始有計(jì)劃地制訂各種環(huán)保法律和政策，出臺(tái)了一部綜合性的環(huán)境法——瑞典環(huán)境法典，使環(huán)保納入了法律的軌道，瑞典又在西方國家中較早地制訂了保護(hù)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)辦法，即對(duì)環(huán)境排放實(shí)行征稅和收費(fèi)的辦法。

2.多渠道支持環(huán)境研究。政府部門下屬的局主要負(fù)責(zé)環(huán)保管理工作，其大部分經(jīng)費(fèi)用于支持高校環(huán)境科研工作，同時(shí)瑞典還有許多基金會(huì)支持環(huán)境研究和開發(fā)項(xiàng)目，尤其是1994年成立的戰(zhàn)略環(huán)境研究基金會(huì)，對(duì)于環(huán)境產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了重要的支持。

3.政府部門和公共部門采購和投資。政府在市場上選購環(huán)境友善的商品和服務(wù)，選用新的環(huán)境技術(shù)，同時(shí)對(duì)環(huán)境開發(fā)項(xiàng)目和示范設(shè)備進(jìn)行投資，促進(jìn)了環(huán)境產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

4.積極參與環(huán)保領(lǐng)域國際競爭。瑞典國際開發(fā)署（Sida）通過為發(fā)展中國家提供無息貸款和資助雙邊環(huán)境科技合作項(xiàng)目來支持瑞典環(huán)保企業(yè)和研究機(jī)構(gòu)，促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

匈牙利環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策

1.新環(huán)境法案。1995年匈牙利通過了新環(huán)境法案，變消極環(huán)境保護(hù)為經(jīng)濟(jì)環(huán)境保護(hù)，即以防止環(huán)境污染為主。法案規(guī)定：在制定國家社會(huì)、經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和重大區(qū)域性開發(fā)中，在作出法律和經(jīng)濟(jì)決策前，決策者必須對(duì)所有可能影響環(huán)境保護(hù)的因素做詳盡調(diào)查；明確環(huán)境用戶、地方政府和中央政府分擔(dān)環(huán)保費(fèi)用的基本原則；按照市場經(jīng)濟(jì)原則，運(yùn)用適當(dāng)經(jīng)濟(jì)手段鼓勵(lì)環(huán)保基金會(huì)建立和改變環(huán)境用戶和環(huán)境污染者的態(tài)度。

2.實(shí)施經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段。設(shè)定不同的經(jīng)濟(jì)收費(fèi)和稅收種類，如產(chǎn)品費(fèi)、排污費(fèi)、用戶費(fèi)、消費(fèi)稅等，用于環(huán)保。

3.研究和發(fā)展。設(shè)立了“國家環(huán)境管理研究項(xiàng)目”，每年給以專款資助，同時(shí)大力加強(qiáng)研究人員和經(jīng)合組織以及歐盟國家的研究人員在環(huán)境方面的國家合作。

4.環(huán)保教育和公眾意識(shí)。通過環(huán)保教育和各種媒體的宣傳，增強(qiáng)人們的環(huán)境意識(shí)，改變消費(fèi)習(xí)慣。

日本環(huán)保政策

1.環(huán)境基本法。日本的環(huán)境基本法包括環(huán)境污染防治、自然資源管理和生態(tài)保護(hù)方面的內(nèi)容，是上承憲法下啟各單行污染防治法律的基本框架法，它原則性地規(guī)定了國家進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的基本制度和組織方法，社會(huì)各主體在環(huán)境保護(hù)中的義務(wù)和責(zé)任。

2.環(huán)境投資主體結(jié)構(gòu)。日本環(huán)境投資的主體分為中央政府及其附屬的金融機(jī)構(gòu)、地方政府和企業(yè)。政府負(fù)責(zé)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資；企業(yè)除了負(fù)擔(dān)企業(yè)內(nèi)部的污染防治投資外，還要部分承擔(dān)相關(guān)的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用；中央政府附屬的金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)企業(yè)和部分環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金支持。

3.環(huán)境投資的資金援助。日本在激勵(lì)和幫助企業(yè)進(jìn)行污染投資上，建立了一套成功有效的援助機(jī)制，包括中央政府下屬的公共金融機(jī)構(gòu)的優(yōu)惠貸款、稅收優(yōu)惠政策和政府的直接補(bǔ)貼。

4.環(huán)境教育和公眾參與。日本基本上已經(jīng)形成了針對(duì)中長期目標(biāo)和專業(yè)和非專業(yè)性正規(guī)教育，針對(duì)政府官員和企業(yè)管理人員的專門教育，以及針對(duì)一般市民的社會(huì)性教育等環(huán)境教育體系，與此相應(yīng)的是公眾參與也呈現(xiàn)出多樣化和深化的特點(diǎn)，大致表現(xiàn)為預(yù)案參與、過程參與、末端參與和行為參與。

各國環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)

1.環(huán)境意識(shí)的提高是環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)動(dòng)力。社會(huì)公眾環(huán)境意識(shí)的提高可以極大地促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。有關(guān)資料表明，80%的德國人在購物時(shí)考慮環(huán)保問題，77%的美國公眾表示企業(yè)的環(huán)保形象會(huì)影響他們的購買意向，60%的英國消費(fèi)者愿意支付更高的價(jià)格購買綠色產(chǎn)品。公眾環(huán)境意識(shí)的提高極大地促進(jìn)了企業(yè)發(fā)明、使用新的生產(chǎn)技術(shù)方法，推動(dòng)了環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

2.環(huán)境法規(guī)是環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的強(qiáng)制動(dòng)力。綜上所述，我們可以看出，各國的環(huán)境法律都在逐漸完善，對(duì)污染者或公共機(jī)構(gòu)所應(yīng)采取的行動(dòng)有著嚴(yán)格的要求，同時(shí)，根據(jù)環(huán)境狀況及時(shí)修改相關(guān)的法律。如美國在1970—1990年間，先后三次修改了清潔空氣法。我國不走“先污染，后治理”的發(fā)達(dá)國家所走過的老路，就必須要隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，根據(jù)環(huán)境狀況及時(shí)修改相關(guān)的法律、法規(guī)，以利于環(huán)境保護(hù)。我國目前已經(jīng)頒布了6部環(huán)境法、13部資源管理法和395項(xiàng)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，大體上已完成了法治框架。但是現(xiàn)行的法律法規(guī)中仍然存在一定的問題。第一是某些政策法規(guī)已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)階段的新的形勢的發(fā)展需要，不能體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律；第二是缺乏系統(tǒng)性和綜合性，缺少財(cái)稅、價(jià)格、信貸和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向等方面的內(nèi)容；第三是各種政策法規(guī)之間不配套，力度不夠，造成地方保護(hù)主義盛行，對(duì)環(huán)境造成了巨大的破壞。國外的實(shí)踐已經(jīng)證明，嚴(yán)厲的環(huán)境保護(hù)法規(guī)和積極的污染治理措施是環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要驅(qū)動(dòng)力。一國環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)達(dá)程度與該國環(huán)境法律的嚴(yán)格程度成正相關(guān)關(guān)系，哪個(gè)國家的環(huán)保法規(guī)嚴(yán)明，哪個(gè)國家的環(huán)保產(chǎn)業(yè)就表現(xiàn)出強(qiáng)勁的競爭力。因此，要促進(jìn)我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展，就必須加強(qiáng)環(huán)境立法工作。

3.政府的方針政策是環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的動(dòng)力與支撐力。美國政府環(huán)保方針政策最為全面。包括環(huán)境技術(shù)政策、財(cái)政支持政策、研究開發(fā)政策、建立政府和工業(yè)界的合作伙伴關(guān)系、加速商業(yè)化政策。這些政策方針全方位地支持著企業(yè)進(jìn)行環(huán)境保護(hù)，為環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了支撐。我國到目前為止，還沒有建立一套完善的環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，入世后國外環(huán)保產(chǎn)業(yè)必將對(duì)我國的環(huán)保產(chǎn)業(yè)帶來沖擊，為了提升我國環(huán)保企業(yè)的競爭力，我們必須建立完善的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，引導(dǎo)、支撐環(huán)保企業(yè)的發(fā)展。

4.政府應(yīng)加大環(huán)保技術(shù)投入，推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新。環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新是環(huán)保企業(yè)賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，企業(yè)是環(huán)境技術(shù)開發(fā)與創(chuàng)新的主體，政府除了積極促使企業(yè)加大技術(shù)開發(fā)的投資強(qiáng)度外，還應(yīng)加大環(huán)保產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域關(guān)鍵技術(shù)的開發(fā)，提高企業(yè)技術(shù)開發(fā)和創(chuàng)新能力，促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)品的更新?lián)Q代，加快先進(jìn)、成熟技術(shù)的推廣應(yīng)用，依靠技術(shù)進(jìn)步，促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)升級(jí)。從上述各國的經(jīng)驗(yàn)中可以看出，政府的產(chǎn)業(yè)政策在加大環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新投資和提高企業(yè)技術(shù)開發(fā)、創(chuàng)新能力方面都有具體的措施，我國在此方面還需要積極努力。

5.開辟多元化社會(huì)融資渠道，促使環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展。環(huán)保產(chǎn)業(yè)的投資需求量較大，技術(shù)專業(yè)性較強(qiáng)，因此，要發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，就必須突破傳統(tǒng)的投融資模式，才能大規(guī)模地融資，加速環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。我國目前環(huán)保產(chǎn)業(yè)的投融資渠道主要還是依靠政府，隨著稅收數(shù)量占GDP比重的逐年減少，政府的壓力越來越重，投入也必將逐年減少。所以開辟多元化社會(huì)融資渠道，促使環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展，已經(jīng)迫在眉睫。國外的一些融資渠道如開征環(huán)境稅、組建環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資基金、BOT模式、發(fā)行環(huán)保彩票等手段，在籌集社會(huì)資金，促使環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，起到了重要作用，這些手段值得我們借鑒。

（作者單位：復(fù)旦大學(xué)環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心）