清除腐敗歷史“存量”的策略之爭

黨的十八大以來，四川紀檢監察機關堅持把紀律挺在前面，立起來、嚴起來、執行到位，形成了嚴厲懲治腐敗的新常態。

十 八大以來，我國反腐敗戰略發生了一系列重要的變化。變化主要包括，把“建設廉潔政治”設定為終極目標，主張“堅決把反腐敗斗爭進行到底”，展開了持續的“從嚴治黨”和高壓反腐行動，力爭在控制腐敗“增量”的同時早日清除腐敗歷史“存量”，推進反腐敗體制機制改革等。這些變化預示著一個科學的反腐敗新戰略正在形成。

可是，在這個新戰略形成和實施過程中，一直存在策略之爭，主要是兩大策略主張，即：面對巨大的腐敗歷史“存量”，到底是該選擇一查到底，依紀依法對所有腐敗分子予以懲處（簡稱“人人過關”策略）；還是懲處少數“罪大惡極”的腐敗分子，而給大部分情節不那么嚴重者以出路，實施從寬處理（簡稱“赦免”策略）。

實際上，“赦免策略”并非一個策略，而是一類策略。不同策略選擇的結果大不相同，不同策略主張背后的動機、原因、政策設計、執行原則等也有很大的差異。本文從一些重要的維度上盡可能呈現這些爭論并分析其實質，結論將不辯自明。

“人人過關”策略面臨哪些挑戰？

對于“人人過關”策略，毫無疑問，政治上將得到最大多數的支持，領導人和廣大人民群眾的意愿高度統一，也最符合法治的原則。然而，這個策略很難執行下去，即使執行下去，結果也難達初衷。

要分析“人人過關”策略將會遇到難以克服的挑戰，首先必須要直面我國當下的反腐敗形勢。事實上，經過了30多年的腐敗高發蔓延，我國當下的腐敗的確已經到了一個相當嚴重的程度。中央把山西的嚴重腐敗問題定性為“塌方式”。山西省委書記王儒林在2015年全國“兩會”上也坦承“一動就塌方”。山西的腐敗問題固然嚴重，但山西絕不是“特立獨行”的個案，而是具有一定的代表性。更直觀地描述我國的反腐敗嚴峻形勢，可以這么說：腐敗歷史“存量”相當大，相當多的人都被卷入到了腐敗洪流之中。這個很大的群體不僅包括黨政機關的主要領導干部、處于關鍵崗位的普通干部（即小官腐敗或“小官巨腐”），還包括經濟和社會領域的很多人員，包括一些企業管理人員、專業人員以及專家學者等。

面對這樣的局面，“人人過關”策略顯然很難過得去。筆者曾在《反腐敗要有靈活的政治智慧》一文中指出，“人人過關”面臨兩大挑戰。一是，資源約束決定腐敗歷史“存量”不可能在短期內被清除，曠日持久則很可能陷入“查不勝查”的惡性循環；二是，長時間的高壓反腐很可能觸發政治、經濟和社會危機。

假使這兩大挑戰都能被克服，“人人過關”策略能夠得以實施，結局很可能是“同歸于盡”或“一無所有”，而這又非反腐敗行動的本來目的。其實，早前在腐敗還不那么嚴重的時候，是可以實施“人人過關”策略的。例如，1989年的反腐敗運動（以“兩高通告”為代表），遺憾的是如此難得的歷史機遇卻被錯過了。

科學的赦免策略應該是什么樣子的？

既然“人人過關”策略執行難，推行“赦免策略”較為現實。

從已有的實踐來看，主要有兩種“赦免策略”：一是，中國香港當年的腐敗“特赦令”所代表的過度赦免策略，這種策略的最大缺陷是對腐敗歷史存量問題采取了“鴕鳥政策”，不僅嚴重損害了法治原則，也不利于打擊和控制腐敗犯罪。二是，中國內地歷次運動中的“從寬處理”政策所代表的模糊赦免策略。“從寬處理”策略的最大缺陷是政策界限以及可免除責任規定模糊和籠統。導致政策的感召力不強，效果不佳；同時執行過程中自由裁量權太大，政策目的難以達到，還滋生出新的問題。例如，執行偏差大，反復糾偏，嚴重損害黨和政府的公信力。

這兩種“赦免策略”都有嚴重的缺陷，實踐也都給出了檢驗。有鑒于此，作者就提出第三種赦免策略——有條件部分赦免策略。它要吸收前兩種策略的一些有益成分，同時盡可能去除它們的缺陷部分。應當堅持這樣一些原則：既要確保反腐敗的效果，也要把副作用降到最低；必須要同時兼顧政權穩定、人民大眾甚至腐敗分子等不同群體的關切。

新策略核心內容可簡稱為“3+2”策略。所謂“3”是要同時符合3個赦免條件，即：時間條件、態度條件、情節條件。

時間條件，即赦免時限可以選在啟動徹底治標行動之日，而到治標行動結束之時，赦免政策則停止執行。可以把這個時期稱之為赦免期。這個日期之前所發生的腐敗問題，才有可能得到赦免。

態度條件，即只有那些主動坦白的腐敗分子才有可能被赦免，而所有被他人揭發出來的腐敗分子都不在赦免之列。

情節條件，即只有情節不嚴重的，才有可能被赦免。腐敗情節嚴重的，如有命案在身、嚴重的生活作風問題并造成惡劣的社會后果、經濟損失特別重大且無法追回等，都不在赦免之列。

所謂“2”是在符合全部3個赦免條件的情況下，可免除2項責任，即“行政”和“刑事”責任，符合3個赦免條件的人員，可以繼續原來的任職，不受黨紀、政紀處分，不用負刑事責任。但其它責任包括經濟和社會責任則是不能免除的，其腐敗犯罪所得必須沒收充公，給國家、社會和單位造成的損失必須要賠償。

對于新的赦免策略，人們應該同時關注到該政策的從嚴部分。凡是有時間界限之后新發生腐敗的，或者是被別人揭發出來的，或者腐敗情節特別嚴重的腐敗分子，只要有一項不符合，就不能享受赦免政策，而必須依紀依法受到懲處。即使享受到赦免政策的腐敗分子，也要付出經濟和社會責任的代價。這樣，較能最大限度地發揮出打擊腐敗的威懾效應，同時，把對法治原則的損害降到最低。“人人過關”策略所遇到挑戰迎刃而解，腐敗歷史“存量”可以在較短時期內被清除，治標“進行到底”的目的可以較快實現，高壓反腐對經濟和社會的負面沖擊可以降到最低程度。

最后，有必要提及一下，不同赦免策略設計并不只是一個技術問題，背后也有動機和立場問題。有不少人支持“大赦”、“特赦”策略，可能就是站在腐敗分子的立場上，甚至是想為自己的腐敗問題解套。正確的選擇當然是站在國家和人民的立場上，是為了把“反腐敗進行到底”，是為了國家和社會的長治久安。

新策略在執行上有哪些原則要求？

新策略要達到政策目的，除了嚴格的政策內容設計，還必須要關注執行環節。在執行環節，應當堅持以下幾個原則或要求。

1. 執行過程要最大限度地公開透明。除了為清除腐敗歷史“存量”所必須要采取的保密措施以外，所有的過程和結果信息都應當向社會公開。包括，實時公布到底有哪些、多少腐敗分子主動坦白自首了他們的腐敗問題；有哪些、多少人在期限之內沒有完全交代他們的腐敗問題，而是被揭發出來的；赦免期限結束之后，所有被發現的腐敗問題及其情節是怎樣的。只有這樣，才能最大限度地保障人民群眾的知情權，贏得廣大干部群眾的支持和參與，也才能夠最大限度的發揮出反腐敗行動以及赦免政策的感召力。

2. 所有腐敗問題都必須搞得清清楚楚。這是徹底清除腐敗歷史“存量”、把反腐敗治標“進行到底”的必然要求，也是兌現“有條件部分赦免政策”的必然要求。最終，應該形成一本完整的歷史“紅黑賬”：所有有腐敗問題的人員，不論是否按政策得到了（部分）赦免，都應該被記錄在腐敗的黑名單上；反之，經過徹底“透視”，最終證明是廉潔的人，則應該出現在廉潔的“紅名單”上。

3. 運動方式在特定條件下是可取的。運動方式并非總是不好的。在我國歷史上的歷次運動中，也確有成功的范例。面對嚴峻的反腐敗形勢，要想在一個較短的時期內，把反腐敗治標“進行到底”，清除腐敗歷史“存量”，運動幾乎成為唯一的可行方式。在特定條件下采取運動方式，也有利于形成強大的聲勢，有利于贏得人民群眾的信任、支持和參與，有利于加快反腐敗進程。加快反腐敗進程，不僅對于反腐敗本身，對于政治、經濟、社會都大有好處。

4. 應當分批分期實施。鑒于腐敗歷史“存量”巨大，反腐敗運動就需要投入相當驚人的人力和物力。如果全國同步展開反腐敗運動，資源約束的難題顯然無法解決。另外，“有條件部分赦免策略”也有必要經過試點。因此，新策略應當在全國分批分期實施。可在全國以省地、部委為單位，其他經濟和社會領域也分散開來，分2到3批進行。第一批的地方、部門和單位肩負著試點使命，數量可以適當少一點，每批6個月時間應當足夠。

一些問題和質疑該如何回應？

在圍繞反腐敗策略的爭論過程中，有一些問題或質疑比較集中。有老問題，例如對法治原則的損害，但多數是新問題。這些問題并非不存在，但并沒有想像的那么嚴重，對新策略并不構成實質性挑戰。

1. 赦免策略與反腐敗宣示的“零容忍”相悖？如果持辯證思維，選擇上述新赦免策略與“零容忍”就不是對立的，而是相一致的。新赦免策略的目的定位正是要把反腐敗治標“進行到底”，早日清除腐敗歷史“存量”，是最符合“零容忍”精神的。另外，只要最終能夠嚴格依紀依法懲處那些“罪大惡極”者，并讓所有享受赦免政策者也都付出相應的代價，人們就不會因為部分赦免而懷疑、否認“零容忍”的決心，反而會贏得更多的信任。

2. 損害法治的原則？毫無疑問，法治的原則是一個重要的原則，但并不是唯一的原則。俗話說，兩害相權擇其輕。執政以及政治、社會穩定的最大威脅無法解除，整個社會就要繼續為腐敗付出沉重代價。堅持新赦免策略，法治原則是受到些許損害，但在反腐敗方面所換得的利好，在更多的政治、經濟和社會層面所換得的利好，將大得多。成本效益分析應該選擇大視野、算大賬，而不應該一葉障目。

3. 對廉潔者不公平？當把腐敗歷史“存量”都徹底搞清楚之后，當“紅黑賬”明明白白后，真正廉潔的人就不會不公平。盡管相當大數量有腐敗問題的人，因為符合赦免政策，而免除了部分責任，但是，他們會被記錄在“黑名單”上。真正廉潔的人自然成為提拔重用的優先人選。恰恰是由于腐敗歷史問題未搞清，腐敗分子沒有被徹底甄別出來，真正廉潔的人也跟著一起背黑鍋。如果說不公平，后一種情況肯定會更嚴重。

4. 會不會是一廂情愿？假定新赦免政策出臺了，反腐敗運動啟動了，大部分腐敗分子，特別是那些罪大惡極的腐敗分子會主動自首坦白他們的問題嗎？這個擔心有一定道理。與1989年“從寬處理”政策相比，新赦免政策有很大的不同，赦免政策界限以及可赦免責任都比較清晰，決定了新政策有更大的感召力。另外，十八大之后兩年多的持續高壓反腐已經形成了十分有利的“氛圍”或“勢”。當然，人們也不會奢望那些罪大惡極的腐敗分子會主動自首。可是，當大部分腐敗問題都搞清楚之后，他們的問題也就水落石出了。

論道 觀點

編者按：在當前的反腐敗實踐中，如何做到“用最堅決的態度減少腐敗存量”，是反腐敗學術研究的一個熱點。近日，知名反腐專家、北京航空航天大學教授任建明提出了以“3+2”為主要內容的有條件部分赦免策略，并進行了詳細闡述。本刊現予以刊載，供研究參考。