機制創新：推進地方政府大部門制改革的著力點

摘 ? ? ?要：大部門制是深化行政體制改革的路徑選擇，但由于地方政府體制機制創新滯后，使得其與大部門制改革的現實要求相脫節。為此，推進地方政府大部門制改革的著力點在于：再造執行流程，強化部門合力，擴大社會監督范圍;轉變政府職能，調整政府機構，深化行政問責機制，建立協同機制，完善績效評估機制，培育干部隊伍，規范公共財政支出，形成合作文化。

關 ?鍵 ?詞：大部門制;地方政府;機制創新

中圖分類號：D630.1 ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2015）05-0007-06

收稿日期：2014-12-12

作者簡介：廖振民（1978—），男，壯族，廣西永福人，中共欽州市委黨校講師，管理學碩士，研究方向為行政管理、公共經濟、政治理論。

黨的十八屆三中全會提出要“積極穩妥實施大部門制”。[1]從政府權力運行機制來看，大部門制不是簡單的機構精簡與合并，搞形式意義上的超級大部制，而是在政府部門精簡、職能轉變、運轉高效的基礎上，實現政府權力運行機制的相互制約與相互協調。[2]因此，在當前全面深化行政體制改革的新形勢下，按照精簡、統一、效能的原則，積極探索地方政府體制機制創新，以適應有機統一的大部門制改革的發展要求，是穩步推進地方政府大部門制改革的著力點。

一、機制創新：推進地方政府大部門制

改革的關鍵環節

大部門制是推進地方政府治理現代化的一種可行的行政管理模式。大部門制與傳統官僚制的政府部門相比，在政府機構設置上能夠有機整合政府職能，使其統一行使相關行政管理權，有利于增強地方政府的宏觀管理、戰略規劃和政策協調等方面的治理能力。因此，推進地方政府大部門制改革，是從制度層面對地方政府機構的權責配置進行全面的整合和規范。自2008年以來，為有效推動大部門制改革，中央和國務院頒布了一系列政策法規，如《中共中央關于深化行政管理體制改革的意見》、《國務院機構改革方案》、《主要職責、內設機構和人員編制規定》等。然而，到目前為止，地方政府大部門制改革并未取得預期的成效。

從地方政府的改革實踐來看，改革的決心相當大，但政策法規在現實運行過程中卻難以落到實處。其根源在于改革的重心只局限于宏觀層面的體制調整，忽視了微觀層面的機制創新。也就是說，地方政府大部門制改革在具體運行中由于機制運作不暢、機制創新滯后而出現了一系列問題。例如：部際競爭的內部化與部門的“合分困境”等問題，就是因為運行機制的缺陷而造成的。因此，推進地方政府大部門制改革的關鍵環節在于機制創新。

目前，理論界已有不少學者注意到了機制創新的重要性。例如：周志忍認為，在高度復雜化的社會中，政府部門的職權界定日趨困難，從部際協調的角度來看，關鍵的問題在于部門間的協調配合機制。[3]施雪華、孫發鋒認為，推行大部門制改革，新建立的大部門或重組合并的大部門，從部門內整合的角度來看，需要先建立相應的內部協調機制。[4]熊文釗認為，從分權監督的角度來看，政府機構內部應實現決策與執行職能相分離的分權監督機制。[5]但總的來說，如何有效推進地方政府大部門制改革中的機制創新還有待于深入、全面的探究。

二、機制創新：推進地方政府大部門制

改革的作用

從上述分析來看，機制創新是推進地方政府大部門制改革的著力點。它具有推進地方政府大部門制改革向深層次突破的動力、保障、規制和修正等方面的作用。

（一）機制創新是推進地方政府大部門制改革的動力

機制創新的關鍵在于形成長效的部門合作機制。然而，長期以來，地方政府部門分割、職能重疊、政出多門的問題依然普遍存在。雖然通過大部門制改革可以將不同的部門整合起來，但這種整合由于外在的制度約束而產生的被動式驅動力時常會導致政府部門結構的“碎片化”。因此，建立政府部門間的合作關系才是解決問題的關鍵，才是形成長效的部門合作機制的驅動力。其不僅有利于構建政府部門間的協調機制，產生內在激勵和自覺動力，也有利于從被動合作轉變為主動合作。

（二）機制創新是推進地方政府大部門制改革的保障

構建政府部門間的合作與協調機制是推進大部門制改革的目標導向。從體制改革角度來看，大部門制以行為結果為導向監督政府部門間的合作績效，是一種事后懲戒的結果治理模式，具有滯后性的特征，難以有效保障政府部門間的合作。而從機制創新角度來看，它注重從行政過程對政府部門合作關系的運行狀況和具體環節進行監督。因此，通過全過程監督大部門制的實際運行，機制創新可以有效控制影響部門間合作的相關變量，降低部門間沖突的危害性和大部門制的運行成本。換言之，注重過程監督的機制創新，更有利于提高行政效能。

（三）機制創新對于推進地方政府大部門制改革具有規制作用

隨著政府與社會關系的不斷調整，與之相適應的政府部門結構不可避免地會出現“職責縫隙”。因為政府部門間的權責配置本身即存在一定的“縫隙”，而且還會隨著社會生活的不斷變化而處在不斷變動之中，這也正是大部門制改革的一個盲點。大部門制主要是從體制改革出發，注重制度建設，從靜態角度規范和約束部門間的合作關系，難以及時、有效地滿足政府職責變化的需求。因此，機制創新可以有效彌補大部門制改革產生的“職責縫隙”，促進部門間形成制度化的溝通與協商，從而優化政府部門結構。

（四）機制創新對于推進地方政府大部門制改革具有修正作用

由于大部門制注重體制改革，忽視機制創新，使得政府機構改革陷入了“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的改革邏輯之中，導致了大部門制改革存在片面性。正是因為機制創新缺位，才使得大部門制改革未能有效解決其中出現的具體問題。所以，機制創新在推進大部門制改革中具有修正和補充作用，它揭示了體制改革在制度實現層面存在的機制缺位現象，需要通過建立健全機制，明確改革方向，推進政府機構改革。

三、推進地方政府大部門制

改革的現實困境

地方政府大部門制改革在一定程度上解決了部門間關系不順、行政能力低下、行政職能碎片化等方面的問題。然而，由于現實中存在的不確定性因素的干擾，使得地方政府大部門制改革中的機制創新還面臨一些困境。

（一）推進地方政府大部門制改革有待于創新執行職能

執行職能創新不足或者說執行職能的有效性不足，嚴重阻礙了地方政府大部門制的改革與深化。地方政府在推進大部門制改革的實踐中，由于執行職能的有效性不足，致使有關政策法規的執行面臨諸多阻滯。國際經驗表明，大部門制有效運行的前提和基礎是政府的決策與執行職能的適度分離。但長期以來，由于沒有明確劃分地方政府的決策與執行職能，使得決策權與執行權都由政府部門掌控，從而導致了執行過程的部門化傾向。這就產生了一個悖論：大部門制旨在協調部門間關系卻陷入了部門化執行的怪圈。

（二）推進地方政府大部門制改革有待于建立協調機制

由于地方政府部門之間尚未建立起高效的協調機制，因而部門間的“權責壁壘”障礙將會長期存在，地方政府部門結構的“碎片化”問題也就無從解決。[6]當前，為了解決政府部門間權責不清、職責重疊、政出多門等問題，地方政府通常會成立跨部門的議事協調機構來處理政府工作，但其覆蓋面和作用有限，僅是對政府部門結構的“修修補補”，自然難以形成政府部門間高效的協調機制。同樣，在政府部門間的利益關系、權責關系上，就會導致利益分配與職責分工失范，從而使得大部門制意圖通過機構整合來實現地方政府部門間的協調困難重重。

（三）推進地方政府大部門制改革有待于強化監督機制

由于大部門制改革是地方政府部門間關系的重大調整，也是地方政府部門權力分配的“重新洗牌”，因此，大部門制改革必然會受到地方既得利益關系者的干擾。換言之，如果沒有可靠的監督機制為大部門制改革提供保障，那么大部門制改革必然會陷入困境，轉變政府職能、加強社會管理、提高公共服務的效果就會受到限制，[7]使集中更大權力、更多利益的地方政府大部門制改革面臨更強大、更難約束的“部門本位主義”的障礙。

（四）推進地方政府大部門制改革有待于健全協同機制

隨著社會主義市場經濟的不斷完善以及經濟社會的快速發展，社會公共事務的復雜性和多變性使得地方政府單靠自身力量難以有效、妥善地應對，同時還會因為“政府失靈”而損害地方政府的形象和公信力。因此，在地方政府大部門制改革中，健全政府與市場、政府與社會等多元主體之間合作治理協同機制是十分必要的。例如食品安全問題，除了政府部門的法定監管之外，市場、社會、公眾以及媒體等多元力量同樣是不可或缺的。再如：對企業的不道德牟利行為，應通過強化企業的社會責任意識來規避。另外，社會組織中的行業協會通過自律和外部監管，可以與政府監管部門形成多重科學的監管體系。但目前政府部門與企業和社會組織的協同機制尚未建立， 所以，二者之間難以形成合力。

四、機制創新：推進地方政府大部門制

改革的思路

地方政府要解決好職能交叉、權責脫節、多頭執法等問題，應立足機制創新，從再造執行流程、強化部門合力和擴大社會監督范圍等方面繼續推進大部門制改革，實現向有限政府、服務政府、責任政府和法治政府的轉變。

（一）再造執行流程

目前，大部門制改革主要是通過職能整合來解決地方政府部門間的組織結構問題，如職能交叉、政出多門等，但它會陷入“分久必合，合久必分”的改革困境。因為僅憑職能整合難以實現地方政府部門之間的有機協調，只是對原來不同職責的部門進行體制性合并，并在原有的權責配置體系基礎上進行調整，而地方政府部門間的權責分工配置體系的慣性已形成了機制性的部門權力與利益，即“權責壁壘”。[8]所以，從根本上講，職能整合是不可能實現地方政府部門間的有機協調的。因此，要轉變從體制角度進行職能整合的思路，也就是說，要從機制角度進行流程再造，其中執行流程再造是前提和基礎。為此，地方政府部門的權責配置、工作環節與工作流程要圍繞執行機制再造進行，即再造“整合資源、集約辦公、共享信息、治理源頭、政出一門”的執行流程。

（二）強化部門合力

由于“權責壁壘”的客觀性，使得地方政府部門間“各自為政”的現象依然存在，由此也導致了地方政府部門間圍繞資源與權力展開了激烈的競爭，嚴重地影響了地方政府部門間的有效合作。因此，要使地方政府部門在明確職責分工的基礎上形成利益共識，必須加強政府部門間的合作，發揮大部門的合力作用，這樣，才能提高地方政府的整體性能力。例如通過構建“一站式”的服務平臺，加強地方政府部門間的合作就是很好的例證。

（三）擴大社會監督范圍

地方政府存在部門主義、政出多門、權責不清等問題，其原因在于監督機制的缺失。而公開政務信息，擴大社會監督范圍是推進地方政府大部門制的根本舉措。為此，地方政府部門應進一步公開決策過程的相關信息以及部門權力運行過程中的具體環節，為擴大監督范圍奠定基礎。例如：加強和引導公眾參與地方政府部門的績效評估，提高公眾參與政府績效評估的比重，并對地方政府各部門進行滿意度測評，對于公眾不滿意的部門限期整改等等。

五、機制創新：推進地方政府大部門制

改革的路徑

（一）轉變政府職能

在計劃經濟時期，政府包攬一切，無所不能;在計劃經濟向市場經濟過渡轉型時期，以經濟建設為中心，過分強調市場的作用，忽視社會公平、正義與和諧，致使地方政府行為邊界模糊。而作為現代政府，面對效率、責任與公平問題，應全面加強地方政府履行公共職責的有效性、公平性和公正性，[9]建立健全公共治理結構。所以，地方政府應加快轉變職能，從根本上解決其“越位”、“錯位”、“缺位”、“不到位”的問題，由局部性職能轉變向整體性職能轉變，切實有效地履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務等四大職能，使經濟與社會、文化的可持續發展統一協調起來。

（二）調整政府機構

職能與結構是政府治理的行為方式與組織框架，二者緊密聯系，相互依存。因此，地方政府的行為規范、職能轉變有賴于理順部門關系、優化組織結構。地方政府應從市場與社會的治理領域中脫離出來，進一步提高社會管理水平，加強公共服務建設，通過調整政府機構，適應社會管理和公共服務的需要。[10]調整政府機構是轉變政府職能的外在特征，它可能超前職能需求，又可能滯后職能需求，但它必定會隨政府職能的變化而變化，以適應職能的動態變革，或維持職能的相對靜態穩定。可見，地方政府大部門制改革就是地方政府機構從綜合到細分、再從細分到綜合的有序變革過程。

（三）完善行政問責機制

完善地方政府行政問責機制，就是要建立健全“有權必有責、有責就必問、有錯就必糾”的監督機制，要按照“責、權、利”一致的原則，盡可能地杜絕“權大于責的濫用職權，責大于權的有心無力，權責無控的貪污腐敗”現象。同時，不斷加強行政問責文化建設和相關配套制度建設，如信息公開制度、績效評估制度、人員獎懲制度等。應通過整合監督資源，創新監督機制，不斷完善地方政府行政問責機制。

（四）構建協同機制

在社會主義市場經濟中，充分發揮市場與政府的作用，關鍵在于政府與市場、政府與社會之間應形成有效的良性互動關系。因此，推進地方政府大部門制改革，必須建立政府與企業、政府與社會之間對話合作的協同機制，加強溝通，形成合力。比如公共產品和公共服務的供給，政府只是重要的供給主體，而不是唯一的主體，并且政府提供公共服務和公共產品并不意味著一定是自己生產。西方發達國家的發展經驗表明，由其他組織來生產公共產品可能更有效率，政府只需要通過招標采購或特定委托等方式來購買包括企業、社會組織在內的各種組織生產的公共產品和公共服務，即制定公共服務應達到的標準，對供給的產品與服務的效率、質量和效益進行全面考核，以此支付費用，并把考核結果作為續買這種產品與服務的依據。

（五）完善績效評估機制

市場、社會、公眾參與政府績效評估是推進地方政府大部門制改革的關鍵。為此，市場、社會、公眾應共同參與地方政府大部門制改革。而作為參與者，其有資格和責任來評價地方政府的行為效果和效率并形成強大的制約和監督力量。與此同時，地方政府內部應建立剛性的評估流程，以保障公眾的知情權和評估權，從而真正實現地方政府績效的客觀評價與持續改進的目標。

（六）加快干部隊伍建設

規范化的干部隊伍是地方政府履行職責的人力資源依托，是推進地方政府大部門制改革的人才支撐力量。其中干部隊伍的年輕化和高素質化是必然趨勢。通過公開招考、民主選舉等方式，既有利于干部隊伍的新老更替，也有利于吸引高素質人才。但同時，在加快干部隊伍建設的過程中，地方政府應拓寬公眾進入政府機關的渠道，避免裙帶關系或“近親繁殖”現象。

（七）規范公共財政支出

規范公共財政支出，就是為穩步推進地方政府大部門制改革提供重要的財力支撐，推動體制機制創新和管理方式的改進，使生產投資型財政向公共服務型財政轉化，完善公共財政轉移支付制度，提高財政稅收平衡經濟發展與公眾收入的調控能力，把更多的公共財政資金傾斜到公共服務方面，將更多的公共資源投放給基層農村、后發展地區和困難群眾。同時，依法界定地方政府投資主體和投資領域，增強公共財政的透明度和約束力，規范地方政府的投資行為、收支管理與采購活動，使公共財政的財源“取之于民、用之于民”，以保證公眾享有當地經濟發展帶來的收益。

（八）形成合作文化

推進地方政府大部門制改革，還應解決政府部門以及大部門內設機構之間的博弈問題。獲得政府部門及其公務員的大力支持，是大部門制改革得到有效推進的關鍵所在。因此，必須形成部門之間的合作文化，采取多種方式和手段增進部門合作，如構建制度化、法治化的協作機制，以增強部門以及內部機構之間的溝通與配合，使改革對象愿意接受短期內某些利益可能受損的現實，消除其對改革的抵觸情緒和抵觸行為。

綜上所述，穩步推進地方政府大部門制改革是我國行政體制改革的重要內容，其突破口不是權力的收放、機構的增減、人員的多少，而在于地方政府體制機制創新。換言之，穩步推進地方政府大部門制改革，就是要解決隱藏在政府改革背后的利益問題，協調好地方的多元利益需求，達成不同群體間利益的平衡。

【參考文獻】

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[2]張忠，趙聞生.關于大部門制下權力運行機制的幾點思考[J].中國機構改革與管理，2012（02）：42-45.

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[9]吳麗娟.我國行政體制改革的歷程、困境與路徑優化[J].青海社會科學，2012，（06）：38-42.

（責任編輯：高 ?靜）

Mechanism Innovation：Impetus of Promoting the Local

Government Reform of Large Department System

Liao Zhenmin

Abstract：Big department system is to choose a path of deepening the reform of administrative system.However，the hysteresis due to system and mechanism innovation of the local government，make the reality and the requirement of big department system reform is divorced.Therefore，the focus point of promoting the local government of big department system reform is：the train of thought to reengineer the implementation process，to strengthen the departments work together and expand social supervision， transform the government functions，change the government body，deepen the administrative accountability，build cooperative mechanism，improvement of the performance evaluation，foster the cadres，Standardize the public finances and build a culture of cooperation specification.

Key words：big department system;local government;mechanism innovation