論公共資源交易中電子招標系統的完善

摘 ? ? ?要：公共資源交易中的腐敗現象時有發生，各地都在探索防止公共資源交易腐敗的新機制并輔以電子招標的方式，但從目前國內實踐來看，由于腐敗因素的存在與滲透，現有的探索結果有被架空的危險。究其原因，在于目前的電子招標系統缺乏行政程序理念的支撐，因此，應以行政程序理論為基礎，以防止程序失靈為基本考量，完善電子招標系統。

關 ?鍵 ?詞：公共資源交易;電子招標系統;行政程序

中圖分類號：D63-39 ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2015）05-0027-05

收稿日期：2014-12-12

作者簡介：王軍（1970—），男，中共安徽省委黨校法學部教授，研究方向為行政法。

基金項目：本文系安徽省領導圈定課題“防治公共資源交易領域腐敗研究”的階段性成果，項目編號：SLDQDKT12-09。

公共資源交易主要分為四大板塊，即公共工程發包、產權交易、政府采購、土地交易。雖然我國已有相關立法對公共資源交易和管理做了明確規定，但鑒于公共資源交易領域是腐敗的高發地，一些地方已經開始探索防腐交易新機制。我國的公共資源交易處于制度創新階段，到目前為止，公共資源交易還沒有令人滿意的制度設置。有些地方創新制度實踐得比較好，與當地領導強力推行有關;一旦領導不能夠廉潔自律，那么其制定的制度將會是一場“失靈游戲”。

目前，一些地方為此做了許多有益的制度探索，尤以“一委一辦一中心”模式運用最為廣泛，除此之外，多數地方都比較重視電子招標方式的運用。多部委聯合制定的《電子招標投標辦法》（以下簡稱《辦法》）也于2013年2月4日出臺，2013年5月1日起施行。縱觀《辦法》的內容，都在規范電子招投標以及公開電子招投標的信息、過程留痕等方面做了較為詳細的規定，很顯然，電子招投標在公共資源交易中發揮了重要的作用。但是，該《辦法》是建立在執法部門都能夠盡職盡責執法的基礎之上的。而我國行政法治存在的主要問題并不在于如何處罰違法的行政相對人，而是如何防治行政機關的不作為和消極作為，尤其是針對官商勾結的消極作為，《辦法》涉及很少。電子系統最終由人來設計并由人來執行，如果不能消除產生“潛規則”的土壤，電子招投標系統也勢必會被人為操控。為此，需要以行政程序的原理架構電子招標系統，以杜絕腐敗現象的發生。

一、電子招標的價值

電子政務是伴隨著電子信息技術的發展而進行的執政方式的深刻變革，電子招標屬于電子政務的組成部分。

電子政務包括政府間的電子政務、政府對企業的電子政務以及政府對公民的電子政務。“政府對企業的電子政務是指政府通過電子網絡系統進行電子采購與招標，精簡管理業務流程，快捷迅速地為企業提供各種信息服務。主要包括：1.電子采購與招標……”[1]

今天，雖然電子信息技術已取得了相當高的成就，但其局限性是不言自明的，從日新月異的電子信息技術的更新速度可見一斑。同時，這一事實又告訴我們，它的發展可能存在著不可想象的甚至超乎幻想的美好前景。我們今天對電子政務的運用主要局限于它的高效率和公開性的功能上，而在取代人力和完成諸如工廠里的生產線一樣的功能開發方面顯然不足。電子技術在政務中的應用除了具有提高效率和方便公開的作用之外，它的另一重大價值在于對腐敗問題的防控，其應用將大大縮小違法決策的空間，減少執法所用的人力、物力、財力，減少錯誤率，進而也將減少人們對政府的質疑與不滿情緒，為和諧社會建設提供另外一種思路。

這應該是一個方向，需要我們的重視與培養。正如培根所說：“對于一切事物，尤其是最艱難的事物，人們不應期望播種與收獲同時進行，為了使它們逐漸成熟，必須有一個培育的過程。”[2]

二、電子招標在實踐中的應用及缺陷

電子招標就是建立在電腦和互聯網接通的基礎之上，開發相應的軟件，將招標、投標、評標以及合同等納入程序之內，實現數字化、網絡化以及高度集成化。國內的電子招投標系統建設已經比較普及。目前，采取電子招標技術不僅是各地已經普遍采用的方式，而且該方式已經被《招標投標法實施條例》明確肯定，該《條例》第5條規定：“國家鼓勵利用信息網絡進行電子招標投標。”

（一）電子招投標系統實例

以探索建立防止程序失靈的電子招標系統的具體平臺構架①（以下簡稱本例電子招標系統）為例。本例招投標系統總體架構被歸納為“135”，即：一個門戶、三大平臺（公共資源服務平臺、交易執行平臺、監管平臺）和五類資源庫（包括采購項目庫、供應商庫、商品價格庫、采購代理機構庫、評審專家庫），如下表：[3]

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（二）本例招投標電子系統的缺陷

應該說，本例電子招投標系統如果與其他地區的電子招投標系統相互開放，就能夠達到《辦法》第5條的規定之要求，即：“電子招標投標交易平臺按照標準統一、互聯互通、公開透明、安全高效的原則以及市場化、專業化、集約化方向建設和運營。”其功能也完全符合第7條對電子交易平臺的功能要求。上述平臺就其個體而言應該比較出色，但由于該平臺的操作系統和監管機構都由地方相關部門組成，專家也是系統內部選定，因此，筆者認為，該系統就“像一袋馬鈴薯是由袋中的一個個馬鈴薯匯集而成的那樣”，[4]雖然表面上在一起，但該系統不是一個有機的整體，不能發揮整體的優勢。由于中標企業的投標文件屬于商業秘密，不能公開，因而招標文件量體裁衣，招標過程內外通信的情況仍然無法阻止。所有的正當程序之所以能夠稱得上正當，都來源于通過對不同利益的排列組合，讓不同的利益主體相互牽制，從而打破權力壟斷，收到公正的效果。壟斷的監管和權力操作下的程序，除非權力行使者有著過人的自制力和道德操守，否則，“潛規則”的運行仍將大行其道。如果不能破除地方勢力可能的干預，最后將極有可能導致程序失靈，系統名存實亡。

三、電子招標系統的設計建議

作為以自然科學為基礎的信息平臺及電腦系統有著天然的公正性，但是，電腦程序是由人來設計、由人來操作、由人來管理的，難免會被人所控制，而示以外界的卻是程序公正的形象，具有極大的欺騙性。如“六連號”事件，①雖然該程序設置了計算機搖號程序，而且是由相關部門的工作人員當眾搖號，還邀請了兩名公證員現場公證（兩名公證員在搖號時借故離場），結果仍然出現了六個號碼相連的“千萬分之一”概率的中標人。其主要原因就是缺乏監督程序，缺少參與電腦搖號程序的制作、運輸、保管、修改、操作等程序。以至于只要其中有一個環節缺少監督，不法分子就會有機可乘，從而修改、歪曲原來的公正程序，將結果引向自己設定的違法目標。本例電子招標系統雖然較為先進，但作為地方招標系統，也很難擺脫地方權力的干預，最終陷入被架空的境地。因此，必須在更大的范圍內對該系統進行重建。

（一）省級聯網，構成一個有機平臺

這里需要明確的是，筆者建議的平臺是一個有機平臺，而不是許多平臺的集合。之所以不是各自建立自己的平臺，再與省級平臺相關聯，是因為公共資源交易腐敗問題產生的原因在于地方管理部門及其相關領導和管理人員的徇私舞弊。建立統一的平臺，將有利于打破地方權力的壟斷，以實現資源、信息共享，監督力量多元。筆者建議的省級統一平臺實際上是一個有機平臺，如將本例開發的程序作為省級公共資源交易中心的平臺，在這個平臺中，既有共用系統，也有單獨子系統，接入公共平臺。

（二）將“公共資源服務平臺”設定為共用平臺

本例的系統如果全面推開，將是多個單個系統的集合。為了建立省級統一的有機平臺，建議將本例電子交易平臺中“公共資源服務平臺”所包含的門戶網站、項目庫、供應商庫、商品價格庫、代理機構庫、專家庫設定為所有地區進行交易的共用平臺，在門戶網站中區分市縣設置信息發布子系統，省級乃至全國的企業或者個人都能夠從這個系統中了解、掌握地方的公共資源交易信息。這個信息平臺的各自信息發布子系統由各地自己填寫并發布。代理機構庫、專家庫尤其是專家庫是共用平臺，所有的地市選擇專家都經由這個庫產生，地方的選擇機制必須與這個庫直接或者間接相連，實現專家庫的唯一性。

目前，有的地方已自發召開了各地市聯誼會議，“實行市場聯體、信息聯網、誠信體系聯建，在項目資源、信息資源、專家資源、誠信體系建設、業務研討及業務拓展等方面全面合作，構建統一、有序、開放、高效的市場服務體系。”[5]雖然這一合作遠非筆者主張的有機統一體，但是，該合作本身也說明了各地市統一平臺的建設和事實上的聯合已在進行中。

（三）將“招標采購監督管理機構平臺”設定為單獨平臺

將本例電子交易平臺中“招標采購監督管理機構平臺”設定為各地單獨接入的子系統，由地方相關管理部門操作和實施，其它地市對此并不共用，也沒有必要共用。因為行政管理職能仍然在地方，《招標投標法實施條例》對此有明確的規定。如此，也解決了縣級行政執法部門沒有對應的交易中心可供管理的局面。以此平臺對項目進行管理，相關招標人、投標人將文件直接通過網絡傳輸到市級交易中心，由市級交易中心進行各種電腦程序操作，完成招投標全過程。

（四）將“招投標交易平臺”設定為共用平臺

將本例電子交易平臺中的“招投標交易平臺”設定為共用平臺，雖然共用一個平臺會導致信息傳輸距離較遠，甚至會造成網絡交通擁擠，但如果這一平臺由地方建設并維護的話，就有可能被一些不法分子操控、修改、利用、攻擊。共用一個系統，所有的信號都發布到省級平臺，經由省級平臺產生結果并反饋地方子系統。如此，不僅可以防范地方的違規操作行為，避免程序被歪曲，而且由于平臺統一，地方也沒有必要重復建設。統一平臺不僅可以節省大量的人力、物力和財力，而且還會收到更好的效果。例如：地方交易中心或者地方招管辦法規處為選擇專家對計算機進行操作時，該信號不是傳輸到地方的系統，而是傳輸到省級統一的平臺，由該平臺傳輸到專家庫選擇專家，再由省級平臺自動語音通知專家，這樣，地方就難以造假。

（五）投訴系統應該與省級平臺直接關聯

投訴人的投訴應該直接投訴到省級平臺，由省級平臺備案后再轉發給地市平臺。地市平臺的處理情況除了投訴人基本信息外，外界應該全部可見。這是信息公開制度的基本要求，也是防止暗箱操作的有效措施。這里有著雙重的監督，一方面是省級管理部門的備案監督，地方的處理結果對省級管理部門透明;另一方面是投訴人和社會的監督，社會（至少應該是相關注冊人）可以通過透明的過程和結果看到事實真相。

（六）建立標后合同履行系統

目前，一些腐敗行為的產生就是低價中標，然后通過經濟簽證，高價變更合同價，從而規避交易中心的統一程序競爭，達到內部指定中標單位的效果。現在已有的制度就是結項審計，但由于該審計仍然是在行政機關與中標人之間完成，所以，腐敗仍然難免。在上述系統中，監管人員可以通過平臺跟蹤查詢合同簽訂執行、中標項目經理、中標價、審計決算、驗收評估等標后履約情況，實行實時動態監督。

另外，筆者還建議簽證變更的重大事項必須經過原審批部門進行審批并進入交易中心程序，為了防止招標人化整為零，規避招標，應該以總量加單項來控制，無論是總量還是單項達到進入中心交易的最低條件的，都必須進場交易。

合同事項變更必須詳細列表，在變更子系統中注明，公之于眾，由于該事項涉及到合同中某些事項的更改，本來就屬于應該公開的招標文件的內容，因此，沒有達到進場交易條件的，更改內容包括項目（產品）名稱、型號等標的信息以及最后的實際價格（包括單價）等必須在網上詳盡公布，詳盡程度以能夠由專業的人士辨別真偽為底線，接受其他投標人和社會的監督。相關審批機關負有對該數字審查監督的義務，如有失實，審批機關應該承擔責任并接受財政部門的監督。

（七）開發招標系統的輔助軟件

由于專家的評標時間較短，在很短的時間內需審查大量的投標文件，其精確度顯然是不夠的。為此，有必要利用軟件代替專家去分析大量的規范化內容，把個性的內容和核心的內容留給專家，為專家的評審提供便利，讓專家能夠迅速地把注意力集中在核心問題上，發揮專家的優勢，讓專家充分利用評審時間，而不是將時間浪費在本可以用機器解決的問題上。

⒈開發輔助專家分析軟件。一般而言，使用電子技術輔助專家對招標文件、投標文件進行分析，可以減少手工統計操作，提高工作效率。并且通過電子評標系統，還可以減少評標專家在評標時出現的差錯，使得評標更為準確。規范化的部分由計算機自動識別打分，更為客觀公正。

如安徽省淮北市試行了電子輔助評標系統。該系統軟件以新的計價規范為開發平臺，具備評標準備、技術標評審、商務標評審、評分匯總、報表輸出五大功能。投標人在購買招標文件時隨帶一張電子標書光盤，用于導入電子輔助評標系統。投標文件數據編制完成后將投標文件導入，形成電子標書并在招標人提供的光盤中進行刻錄，密封在商務標中。[6]

該系統通過計算機進行分析，對項目總造價、分項總價、主材、計算錯誤等對于評標具有關鍵性意義的項目進行自動分析，既減輕了評標專家的負擔，又防止了招標人進行暗箱操作，內定中標人，也縮小了專家可能的作弊空間。由于商務標的評標辦法全部量化為評標參數，由計算機自動完成，也大大約束了評標專家的自由裁量權。讓規范化的部分得分相同，不會因人而異，從而達到評標公平。

筆者建議，在將來的開發中，應借助計算機解決評標的客觀化問題，盡可能地將招標文件和投標文件可以規范化的部分全部要求其規范表述，并通過計算機進行識別、評判，如果最終能夠以機器代替專家評標，該技術將會使評標更為公正，也更加有效。

⒉開發相似內容的認定軟件。在電子招標實施后，雖然圍標現象會大大減少，但必要的防范措施仍然不能減少。如江蘇的“e路陽光”電子招標平臺可以通過計算機的分析發現投標文件中的相似之處并報警提示。如南京市某學校在“e路陽光”平臺掛出校區景觀工程招標公告，在評標時被平臺發現幾個投標文件“相似度”過高，存有“串標”嫌疑，該系統隨即發出警告，相關部門經過調查發現了串標行為的存在。[7]該做法可以借鑒。

【參考文獻】

[1]什么是電子政務[EB/OL].http：//www.china.com.cn/chinese.

[2]培根.培根論說文集[M].水天同譯.商務印書館，1983.193.

[3]周軍，焦正，汪陽天.電子化招投標解決方案初步探討[EB/OL].http：//www.ahbidding.gov.cn/ahfz/InfoDetail.

[4]馬克思恩格斯文集（第2卷）[M].人民出版社，2009.566-567.

[5]投標實務：合肥建設區域性招投標平臺的若干思考[EB/OL].http：//www.hscgw.gov.cn/view/staticpags/ztbzd.

[6]常虹.淮北市招標采購電子化問題研究[EB/OL].http：//www.ahbidding.gov.cn/ahfz/InfoDetail.

[7]江蘇南京：工程招投標灑滿“e路陽光”[EB/OL].http：//www.hfjy.net.cn/n1105/n32915/n234812/n237239/18213188.html.

（責任編輯：徐 ?虹）

On Perfection of the Electronic Bidding System in

Public Resources Transaction

Wang Jun

Abstract：Corruption in the transaction of public resources is very harmful.A new system is explored in preventing it in every place，with the help of the application of electronic bidding.However，judging from the current practice in our country，despite its positive role，the present research in this field is actually useless due to the stubborn existence and permeation of corruption.The electronic bidding system is often manipulated，which as a result has led to unfair results.The reason lies in the lack of support in administrative procedure.Therefore，it is necessary to regard the administrative procedure theory as the foundation in case the procedure would become futile.Only in this way， can the electronic bidding system can be truly re-established.

Key words：transaction of public resources;corruption;electronic bidding system;administrative procedure