電子政務云在政府職能轉變中的應用研究
——以廣州為例

吳寶昌（廣東金融學院，廣州 510521）

電子政務云在政府職能轉變中的應用研究
——以廣州為例

吳寶昌
（廣東金融學院，廣州 510521）

針對政府職能中應用傳統電子政務平臺在處理海量數據信息時存在的瓶頸問題，通過云計算技術與服務型政府制度的融合，設計“電子政務云”服務機制，探討職能轉變與云服務技術機制和服務形式，理清政府職能與云政府、政府云和電子政務等相關概念，并設想構建符合未來信息社會要求的電子政務云模式。

電子政務；云計算；政務云；云政府；職能轉變；廣州

政府職能轉變與云計算技術結合的實質是政府管理手段的變革，電子政務云的產生是電子政務與云計算技術的完美結合，是提高政府工作效率和服務水平的平臺技術框架，本質上是在技術層面構建了統一的政府底層信息基礎結構，可以把政府的網絡資源整合為服務，以供居民、企業和所屬機關部門共享使用，從而提高政務信息資源利用率，優化政府管理和服務職能。如何建立一個權力與技術融合的政府，即政府、市場和民間社會三種權力良性互動的宏觀體制，并在這種體制下實行社會制度體系和治理模式，切實保障社會公平、公正、陽光的政府服務是當前政府面臨的一個迫切問題，發揮云計算在電子政務建設中的優勢，提高政府行政效率和公共服務水平是政府部門有待解決的問題。

1　服務型政府與云服務的融合

建設新型服務型政府是我國地方政府行政改革的主要方向，其關鍵是通過建立以民眾需求為本的理念，提高行政業務服務水平，快速回應信息時代社會民眾的訴求及通過政務信息公開、透明等途徑，推動我國政府管理模式由管制型向信息時代發展要求的服務型轉變，使公共信息資源得到更加合理、有效的配置。云計算是未來全球范圍內最值得期待的技術革命。云計算以其資源動態分配、按需服務的設計理念，具有低成本解決海量信息處理的獨特魅力。大眾對政府的需求形式多變，需要的服務資源多樣化，政府要及時滿足眾多瞬息萬變的服務需求，就需要預備充分的資源，當前，政府資源有限，備留眾多資源又會造成浪費，而云計算的出現為政府資源動態分配、按需服務提供可能。云計算這種“向用戶提供按需服務”的特點，與當前倡導建設無縫隙政府，向公民提供按需無縫隙的政府服務理念一致，“云”的出現增加政府實現無縫隙服務的可能性和現實性。“電子政務云”是指包括政府全部功能、職能體系的服務資源網絡，它以計算機快捷網絡為平臺，集合政府部門全部的服務職能，以一種動態、易擴展且可以通過互聯網方式為民眾提供現實與虛擬化的政府服務資源的方式，是所有電子政務與電子政府集成后更高層次的服務模式，公民可以通過網路隨時獲取，按需使用，隨時擴展，按使用付費，真正做到美國行政學家林登提出的“無縫隙政府”服務。由林登提出的“無縫隙政府”（Seamless Government） 的概念，也可以稱為“無界線的政府”。服務型政府的需求和云服務在很多地方不謀而合，主要體現在以下幾個方面。

（1）便捷性。公眾需要政府的服務越方便越好，最好能隨手拿來就用，而云計算只要求瀏覽器終端設備，不需要高配置的電腦或部署服務器，也不需要對軟硬件也進行維護和升級，用戶可以像用水、用電一樣用IT。

（2）高可靠性。政府行為的嚴肅性、權威性，要求政府服務具有穩定性、可靠性。而“云”采用數據容災備份、多機并行備份等可互換措施來保障提供的服務能24小時不間斷服務，因此，云計算比本地計算機更可靠，對政府服務更有利。

（3）按需服務。現代公眾需求多樣化、個性化，而云服務的“云”是一個海里的數據資源池，它可以像使用自來水及使用電那樣進行計費，提高個性化服務實現按需服務的可能性。

（4）廉價。自新公共管理運動以來，理論要求政府服務要講求效果、效率及成本，“云”的集中式管理使政府部門均攤費用，從而使地方政府部門不需要擔負高昂的數據管理費用。同時，“云”的通用性使政府服務資源利用率大大提升。

2　職能轉變與云服務機制

2.1政府職能轉變與技術環境

自國家產生以來，人們不斷對國家與社會、政府與公民關系展開討論，其核心問題是政府職能。《布萊克維爾政治學百科全書》對政府及其職能作如下闡釋：“政府是國家的權威性表現形式，其正式功能包括制定法律，執行和貫徹法律，以及解釋和應用法律。這些功能在廣義上相當于立法、行政和司法功能。這些功能同特定機構的權限的吻合程度，在某種程度上取決于社會統治的組織方式。”從這種意義上說，政府職能與所在國家政治體制相適應，社會統治組織方式的變化決定不同時期政府職能不斷轉變，這種轉變不僅是為了與社會統治組織方式保持一致，更是通過轉變政府職能，適應不斷變化的社會環境，最終推動社會整體發展的需要。信息社會的技術環境影響社會統治組織方式，而關鍵技術是大數據云計算。

技術創新與制度創新具有相關性，同時，技術創新與制度創新也總是互相促進。科學技術從來就不是自然而然地促進社會發展。正好相反，特定的社會制度反而制約著科學技術的效能，只有在適當條件下，科技對生產力的重大推動作用才會實現。人類社會發生的三次科技革命證明技術對人類社會的巨大推動作用，科技革命改變了人類社會的生活方式和制度設計。但是，在技術革新的間歇期，即在新技術沒有顯著改善生活和生產方式的情形下，通常需要靠制度創新來產生巨大的突破性進展。技術拓展了制度發揮作用的空間，制度創新也使技術的效率大為提高，技術創新和制度創新共同作用促進社會發展。

20世紀60年代初，西方國家圍繞政府管理，興起了涉及廣泛的公共行政典范革命，其核心是通過轉變政府職能，實現信息社會條件下公共行政的理論假設，即“管理行政”到“服務行政”價值理念的轉變。但是，不論是新公共行政、新公共管理運動，又或是重塑政府運動，大部分范式革命都僅僅只停留在理論探討上，在相應實踐中并沒有取得理想效果。從某種意義上來說，這幾次公共行政典范革命的實踐都缺乏相應技術層面的支撐。正如美國學者霍姆斯指出：“只有網絡技術出現之后，大量政務信息的實時共享和雙向交流在技術上成為可能，而從使傳統政務向電子政務的轉變成為可能。”

2.2職能轉變對應云服務形式

云計算能為電子政務提供先進的計算模式和基礎架構，使政府信息資源由原來的“分散”管理模式逐步轉變為“集中”管理模式，它對電子政務的架構體系、建設模式和發展戰略都會產生深刻影響。云計算對當今政府職能轉變產生深刻的影響，地方政府構建適合的云服務機制在信息化顯著的當今尤為關鍵。從國外電子政務云建設成功經驗來看，通過職能轉變，其行政體制呈現出以下特點。

（1）“一站式”無縫隙、無障礙式服務。云政府是一個龐大的資源池，可以按需提供，民眾可以按需分配。同時，“云”具有可擴展性，服務規模可動態伸縮，滿足用戶規模彈性需要，達到無縫隙式服務大眾。此外，“云”對用戶端的設備要求低，使用更方便，而且“云”的容錯措施采用極其廉價的節點來構建云，“云”的集中式管理使政府無需負擔高昂的數據中心管理成本，“云”的通用性使政府資源的利用率大大提升，用戶可以享受“云”的低成本優勢，達到按需使用，形成便捷公眾的政府管理模式。

（2）扁平化組織。網絡化的應用，使機構精簡，減少中間層次，下放公共機構權力，加強組織內部協作，使地方工作人員參與到政府管理中來。

（3）企業化管理。即指公共部門學習借鑒企業管理的經驗，將政府所應提供的公共物品和服務內容，分解成一個一個的項目，交付給擁有豐富專業知識技能的組織實施，由這些組織確定具體的、可操作的短期目標和方案，政府自身只負責宏觀規劃和監控。

（4）程式固化，透明廉政。電子政務云提供的服務均由計算機云端匹配，其在所在地區可查詢，執行流程固化，可以推動地方政府工作的公開與透明，使政務公開、公平、公正，增進公眾對政府的信任。

2.3電子政務云模式框架

2.3.1模擬云政府運作模型

為了表述云政府的運作模式，以圖1的云政府服務模式示意圖來說明：A部門、B部門、C部門等分別是設在不同地方的政府部門，客戶分布在全國各地，對云政府服務模式，任意客戶只需借助網絡終端把其需求上傳到全國云端電子政務系統，云端對其需求進行處理后，直接將客戶的需求反饋給用戶，個別需要執行處理的，根據其地理信息等內容下放到其所在城市的政府執行部門，由當地執行機構執行。

圖1　云政府服務模型

2.3.2電子政務云體系結構

為了表述電子政務云的體系結構，以圖2的電子政務云結構示意圖來說明：最底層政府云基礎設施，是發展電子政務云服務的基礎，它包含現時政務內外網的信息高速公路。最上面的電子政務云應用服務層，包括傳統電子政務領域的四個方面：政府對公眾的服務（G2C）、政府對企業的服務（G2B）、政府部門間的協作（G2G）和政府對公務員的服務（G2E）。而中間分別是電子政務云平臺（政府云平臺）和電子政務云資源池（政府云資源池）。云平臺為應用層無縫接入提供接口和服務規則，而電子政務云資源池提供服務所需云端的存儲資源、計算資源和網絡資源。

圖2　電子政務云結構

3　廣州電子政務云平臺的構建

3.1廣州電子政務現狀

廣州市從1998年就致力于政府網絡和電子政務工作，但是，由于傳統觀念、行政體制、管理模式、利益均衡、技術手段等因素的制約，廣州電子政務缺乏統一的協同規劃，市屬各部門、單位自成系統，存在“單向型服務”多，“互動型服務”少，“單一型服務”多，“協同型服務”少，“信息共享型協同”多，“流程整合型協同”少，信息孤島等現象，電子政務協同問題一直未能得到充分而有效的解決，嚴重影響地方政府由“行政管理型”向“管理服務型”的轉變。因此，電子政務在建設廣州市“首善之區”中有重要作用，解決電子政務制度與技術融合平臺的問題，是廣州市電子政務發展，建設透明、高效、公正和具有服務意識地方政府的關鍵所在。

“十一五”期間，國務院批準《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020年）》，將廣州定位為國家中心城市、綜合性門戶城市和區域文化教育中心。市委、市政府出臺《關于加快“信息廣州”建設的意見》，市人大頒布《廣州市信息化促進條例》，市政府辦公廳印發《關于加快全市電子政務建設的通知》等系列文件，明確加快建設“信息廣州”是構建面向世界、服務全國的現代化國際大都市的核心戰略，有力推動廣州信息化建設步伐。同時，廣州信息化電子政務發展也存在一些矛盾和問題。

3.2廣州電子政務與職能轉變面臨的問題

3.2.1信息孤島問題尚未得到根本解決

廣州市屬各部門對采用信息技術、提高行政水平的重要性和迫切性有一定認識，眾多業務部門結合自身業務進行“頂層設計”，從上到下進行信息系統規劃建設，使廣州市屬大部分部門系統在建設電子政務時采用分頭自建、系統自用、標準自定的方式，造成條塊分割、條條分割，影響條塊結合和跨部門協作，最終導致電子政務建在“沙灘上”。而若采用集中到“云”服務端，利用“云”的柔性和包容性改變這種散沙現象，需要云中心資源充足，且具有可擴展性，而電子政務云平臺正能解決這一難題。

3.2.2無法并聯處理政務

對于需要在工商、稅務等系統之間申請辦理業務的公眾，只能分別登錄工商和稅務部門的對外辦公網站，網上提交相關申請材料。相比傳統的業務流程，僅僅減少部分交通上所花費的時間，并且，由于每次業務辦理只是在同一個部門內部流轉，缺乏相對應的并聯審批系統的電子監督，容易出現行政效率低下的情況。電子政務云平臺整合的根本目的是使各個孤立的政務信息系統聯通，把孤立的政務數據信息資源整合起來，提升利用率。

3.2.3缺乏政民互動

電子政務云平臺不是簡單地把網絡技術應用于公共事務管理中，也不是簡單地“政府上網”，其核心價值是在透明性、開放性的公共信息平臺基礎上，使政府能與企業、民眾等互動，最大限度地增進公共利益。電子政務的主導取向是政府信息公開化，使政府能與公民互動，提升政府管理透明度。同時，與公民互動是方便民眾所需，使公民能夠隨時享受到政府服務。但是，傳統的電子政務做不到這點，而電子政務云平臺可按需提取，滿足市民的個性化要求。

3.3廣州電子政務云模式

廣州在實現十一區行政功能及四十一部委職能時的電子政務建設通常是許多分散的、滿足不同部門的數據中心重復儲存的數據。此外，服務器的利用率非常低，甚至有可能低至7%。通過云服務，政府可以對數據進行集中存儲，有效利用存儲空間來解決這些問題。傳統部門層級和區位理論使不同部門、不同地方政府的數據標準不統一、不準確、不完整，重復建設和重復錄入的情況大量存在。在傳統電子政務運行中，由于政府部門之間相互獨立、信息共享不到位及業務流程和應用不協同等問題，彼此間相互閉塞，形成信息孤島。廣州電子政務的發展需要消除信息孤島，實現資源共享，最終實現電子政務協同，使民眾享受一站式服務。政府與民眾之間也需加強信息溝通，社會信息資源公開，政府公共信息實現透明。同時，新公共管理運動的興起促使政府跨部門合作，政府云服務能滿足跨部門合作模式的需要，通過建立廣州電子政務云計算中心，對廣州各部門的所有數據進行集中存儲，從而有效解決信息孤島問題。同時，政府云計算中心的建立可使數據集中存儲，有助于降低各部門進行單獨數據存儲的安全風險。電子政務云計算中心可以通過專業數據管理團隊，在云端對數據進行統一安全管理，能很好地解決數據存儲問題。

4　結 語

在云計算的幫助下，廣州電子政務一定能實現跨部門合作，充分共享信息資源。同時，電子政務云能提高行政效率及無縫政府服務功，從而有效滿足電子政務及廣州政府職能轉變發展的需求。但是，電子政務云也可能引起管理安全風險。面對電子政務云的諸多風險，第一，從技術層面深化電子政務云的研究，緩解云計算這一技術引起的安全問題；第二，政府要制定相應的政策法規，為電子政務云在政府職能轉變結合中的應用提供有效支持。

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D630

A

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2015-05-22

2 0 1 4年度廣東金融學院校級課題（13XJ02-13）。