成長的煩惱

蔣躍生

除了外部因素，如經濟下行壓力和一些優惠政策取消等影響之外，更為關鍵的是，園區自身暴露出一些問題——如管理體制的不確定

12年前的8月29日，“江陰經濟開發區靖江園區”正式揭牌。江蘇省首個跨江聯動開發的工業園區由此誕生。

彼時，江蘇省政府已意識到長江岸線的巨大優勢，率先吹響“沿江開發”號角，并將此作為新世紀頭20年的主導戰略。長江北岸的蘇中各市因長江岸線而獲得了巨大的發展機會。

與此同時，江蘇省提出 “跨江聯動”戰略，希望以此緩解蘇南、蘇中、蘇北嚴重的經濟失衡局面。

“江蘇江陰-靖江工業園區”正是在此背景下誕生。

經過12年的發展，園區走出了一條具有區域特征、時代特色、自身特點的發展之路。然而，隨著園區不斷發展，這一跨區域的聯動模式遭遇了“成長的煩惱”，除了外部因素，如經濟下行壓力和一些優惠政策取消等影響之外，更為關鍵的是，園區自身暴露出一些問題——如管理體制的不確定。

江陰市副市長、靖江市委常委、江蘇江陰-靖江工業園區黨委書記程政認為，隨著經濟社會的不斷發展和聯動開發向縱深推進，園區的行政架構和省級經濟開發區的定位不匹配，管理體制的不順，“一定程度上影響了資源的優化配置，影響了工作效率和行政效能，同時區域之間互動發展、協同發展的效應沒有得到有效發揮”。

12年前創新的聯動模式

滔滔長江，劃出了蘇南、蘇北兩個地理概念，蘇南富庶，蘇北落后。隸屬泰州市的靖江位于蘇北，而一江之隔的江陰隸屬無錫市，地處經濟發達的蘇南。如何消除區域間的發展差異，走向共同富裕，江蘇省一直在尋求蘇南蘇北協同發展的路徑。

1999年，連接江陰和靖江兩市的跨江大橋——江陰大橋，正式竣工通車，交通的便利使得兩市的交流更加頻繁和多元。

當時，靖江市為了“趕蘇南”，已經初步啟動了沿江開發區的建設，但限于財力，靖江百里長江岸線，還有40公里亟待開發。而彼時，江陰經過多年的沿江開發，早已是國家一類開放口岸的江陰長江岸上碼頭林立、企業密布，全長35公里的長江岸線資源幾乎用盡。

在此背景下，2001年，在江蘇省昆山市召開了關于蘇南經濟發展的工作會議，江陰、靖江聯動開發的設想被首次提出；次年8月8日，江陰、靖江兩地共同簽署了《江陰經濟開發區靖江園區聯合開發備忘錄》，對園區的選址規劃、產業布局、開發形式等進行協商，聯動開發進入實質性階段；2003年，在“全省沿江開發動員會”上確定了江陰與靖江的合作方案，并將之提升到江蘇省級戰略高度。

江陰、靖江兩市經過多輪談判，最終于2003年2月15日簽訂了《關于建立江陰經濟開發區靖江園區的協議》（以下簡稱協議），并將方案共同遞送給江蘇省委省政府。該協議規定，兩地將按照“統一規劃、分步實施、政府推動、市場運作、封閉運行、滾動開發”原則，成立一個資金、土地分屬不同行政區的開發園區。

2003年8月29日，園區正式揭牌。2006年，園區被國家發改委核準為省級經濟開發區，正式定名為“江蘇江陰-靖江工業園區”。

根據協議，靖江市將提供60平方公里的土地，由江陰經濟開發區在靖江注冊成立投資公司；江陰、靖江兩市按照9：1的比例共同出資1億元用于園區建設；10年內，兩市都不從園區提取投資收益，收益全部留在園區內滾動發展；10年后，投資收益如果要分成，兩市可按5：5分成；投資開發、經濟管理以江陰為主，社會事務、土地、勞動力和環境配套則以靖江為主。

隨后，江陰、靖江兩市成立了聯動開發協調委員會，作為聯動開發的最高決策機構，協調解決聯動開發過程中出現的重大問題。江陰市政府在園區成立了管委會，內設黨政辦公室、經濟發展局、財政局、規劃建設局、招商局、港口事務局，負責園區投資開發和管理工作。靖江市政府在園區成立了辦事處，負責園區的社會事務。工商、地稅由江蘇省派駐，國稅、質監由江陰市相關部門負責，國土、規劃、建設、水利、公安由靖江市派駐。2013年，隨著靖江市口岸一類開放，園區口岸查驗管理由江陰市口岸部門劃歸泰州市負責。

上海交通大學法學院副教授何淵長期從事區域經濟一體化的法律治理、政府間合作法律和區域合作協議研究，在該園區成立之初就關注到了這種新的區域合作模式，他對《瞭望東方周刊》說，江陰和靖江兩市聯動開發，共建一個園區的思路非常具有原創性，雖然成立之初有江蘇省的意圖在里面，但主要還是以江陰和靖江兩地的需求為主，且兩地直接進行具體事務的協調，“這跟以前的區域合作都不太一樣，是充分尊重了兩地的意愿。”

12年的實踐也證明，從政府層面啟動的聯動開發體現了極強的生命力，現在已經演變成市場經濟的自覺行為，蘇南、蘇中、蘇北的經濟發展在聯動開發中得到了快速融合。

這種新型的跨區域的競合關系在全省乃至全國都具有開創性意義，不少地方政府專門到此地參觀學習、借鑒園區的合作模式。

寶貴的長江岸線資源

園區擁有11.1公里的長江岸線，這成為園區不可多得的寶貴資源，尤其是在長江經濟帶作為一項國家戰略重點推進的當下，園區這一獨特的區位優勢如何更好地發揮作用，是擺在園區管理者面前的一大機遇和挑戰。

靖江市委副書記、市長趙葉說：“工業園區一直打的是跨江聯動先導區、示范區、臨江產業集聚區的牌，當時園區呼應的是省里的沿江開發牌，現在如果沒有新‘牌，或者‘牌不響，優勢就蕩然無存。當前應從順應國家‘長江經濟帶和區域經濟聯動中去尋找園區的新概念。”

實際上，不僅是長江岸線資源，土地資源也是園區得以發展的基礎。

早在2000年前后，蘇南經濟遭遇發展瓶頸，但這卻成為蘇中發展的機遇。當時，江陰市的長江岸線資源開發所剩無幾，開發區東區土地已基本用完，在工業園區成立之前，江陰一些企業已經開始向靖江購置土地。

工業園區正好解決了江陰土地資源短缺的問題。在工業園區成立后不久，揚子江船業集團公司把企業從江陰搬遷至工業園區，主要看中的也是工業園區的長江岸線資源和土地資源。目前，揚子江在工業園區占地3000多畝，長江岸線超過3公里。

“企業借著搬遷至工業園區的契機，很快地完成了轉型升級”，揚子江船業集團公司副總經理繆為群對《瞭望東方周刊》說。當時在行政審批和落實優惠政策上，各方面都給予了很多支持，企業在短時間內迅速地實現了大規模的生產能力，搶占了發展先機，在短短幾年間，企業在行業內地位有了大幅度提升。

據繆為群介紹，進入園區之前，“揚子江”在全國造船企業的排名為10名之后，而2014年則位列前三；企業以前的造船產量占全國的份額約為1%～2%，而2014年產量占全國的份額已達到10%。

除了“揚子江”之外，在江陰市政府的引導下，包括新長江實業集團、中船澄西船廠、電工合金等一批優秀骨干企業均在園區投資了大體量的優質項目，累計投資額超過了100億元。

經過十多年的發展，園區已經成功打造出中國民營造船、國家重鋼結構兩大產業基地和“特色冶金-機電-汽車零部件-特色車輛” “特色冶金-鋼結構-船舶修造”兩條產業鏈，特色產業和央企項目集聚的態勢基本形成，打造了“五個國內第一”：最大的集裝箱船、最高建筑的鋼結構、最先進的高速鐵路線纜、跨度最大的跨海大橋鋼箱梁、最高強度的系泊鏈。

經濟總量也在不斷做大。截至2014年底，園區已累計引進超10億元人民幣的項目14個，實際到賬外資累計達6.76億美元，批準設立各類企業548家，累計實現工業總產值1500億元，累計完成財政總收入108.58億元。園區地區生產總值增長76倍，年均增速73%；財政總收入增長了158倍，年均增速89%；公共財政預算收入增長了63倍，年均增速69%。主要經濟指標占江陰的5%左右，占靖江的15%左右。

用地制約怎么破

然而，隨著園區的產業升級，不斷引進新的企業入駐，土地審批逐漸成為制約園區發展的一個主要因素。園區招商局局長徐宇鋒向《瞭望東方周刊》介紹，園區土地指標有兩個部分，分為計劃內和計劃外，計劃內的是每年200畝，這200畝涵蓋園區所有用地，包括基礎設施建設、配套服務等，真正能用到項目上的土地相當有限。“對稍大體量的項目而言，其土地需求都在300畝左右，也就是說，一年計劃內的土地指標都根本不夠用。”

徐宇鋒具體談了大明重工項目的例子。他說，大明重工項目從洽談到項目落地，進度比較緩慢，原因在于土地沒有保障到位。“現階段大明項目的一期用地300畝已經解決了，這是爭取省發改委的批準；可二期項目有兩個車間急需開工，一個需要123畝、一個141畝，雖然2014年園區把僅剩的63畝的指標都給了大明項目，但還有很大的缺口。”

他認為這是管理體制上導致的問題，土地審批實行屬地管理原則，一旦有問題需要協調時，江陰其實是沒辦法直接插手管理的，雖然靖江的支持力度也很大，但是畢竟靖江也有自己的園區板塊，在同等條件下會優先保障自己的園區。“像我們這樣比較特殊的園區，建議特事特辦，單獨進行土地審批，如果單純靠計劃內用地指標，對園區的對外形象和項目的推進都會產生很大的影響。”徐宇鋒說。

“長期固化共贏”靠什么

其實，尚在園區運行到第十個年頭時，就遭遇了“成長的煩惱”。在2012～2013年期間，關于園區要調整管理體制和歸屬地管理的傳聞四起，園區黨委副書記、紀委書記孫明江回憶，“當時無論是在官方還是民間，想法都很多。”

為什么發展到十年會出現這種局面？孫明江分析，這與當初協議中所提到的“十年兩地政府可分成”有關。所謂“分成”是指兩地對園區財政收入進行五五分成。“但即使是十年分成，也不是說要對園區的管理體制進行調整，也沒有說要歸誰所有”，孫明江說。

“當時確有很多傳言，說靖江要收回，江陰要撤回，這對園區的招商工作有很大影響，企業投資的意愿明顯下降。”徐宇鋒說。

“作為企業覺得有點恐慌，園區給了靖江怎么辦？”中國鐵建電氣化局集團康遠新材料有限公司總經理劉軼倫告訴《瞭望東方周刊》，企業的擔憂主要是對園區的管理，因為企業來自江陰，與江陰政府和職能部門打交道更多，彼此更熟悉。

在他眼中，兩地政府在管理理念上還是有差異，相較而言，江陰的市場化程度更高，相關職能部門業務更熟練。“現在一些職能部門已實行屬地化管理，轉到了靖江，企業就必須重新適應。”劉軼倫說。

據園區管理方介紹，那段時間經濟下行壓力大，管理體制機制面臨調整，干部隊伍人心渙散，這些問題成為影響園區發展的阻力。

“現在我們已經度過了困難期，過渡到了‘破冰迎春期。園區已經摸索和實踐了整整12年，也為國家推進長江經濟帶戰略積累了很好的經驗，包括成功的經驗和需要改進的方面。”程政說。

作為園區負責人，程政認為，當務之急是要再次明確園區“長期固化共贏”的管理體制，省委省政府也應該在戰略決策上給予明確定位。

對于園區管理體制等問題，靖江方面的相關負責人則未接受本刊記者采訪。

在何淵看來，這種創新的區域合作模式想要進一步推進，就應該把園區設立成一個獨立管理機構，“如果工業園區的獨立性沒解決好，勢必會導致雙方的權力爭奪”。

他認為，工業園區這種區域合作的模式實際上走在了法律的前面。“在我們現行法律框架當中，其實是缺乏政府間合作協議簽署后的糾紛解決機制，解決糾紛的方法目前只有一個，就是找共同的上級機關，江陰和靖江的共同上級機關就是江蘇省委和省政府。”

何淵建議，在現有的法律框架下，為了更好地發展園區，江陰、靖江雙方應該共同商議簽署一份具有法律效力的區域合作協議，把地方政府間合作需要的利益共享及補償機制、履行模式、違約責任、糾紛解決機制和有效期限等一一明確，“只有細則落地，雙方才能夠長期履行協議”。