中外行政審批制度改革比較及啟示

田廣

摘要：我國的行政審批制度改革與20世紀后期國外的行政審批制度改革在面臨的問題上有諸多相似之處，但由于中外的國情、歷史背景、文化淵源等差異，我國行政審批制度改革應結合實際情況有選擇性地借鑒國外行政審批制度的經驗，把理論與實踐結合起來選擇切實可行的行政審批制度改革路徑。

關鍵詞：政府管制；法治；服務型政府；第三部門；政務服務中心

行政審批制度是國家行政機關依法處理公民和企業的申請，以確定申請者的市場主體資格，限定申請者權利，明確其義務的制度。有效的行政審批制度能彌補市場的不足、推動社會生產力的發展、促進社會公平、確保公民權利的實現。然而，過多的政府管制卻會束縛經濟發展活力、行政權力的濫用、行政人員辦事效率低下、機構臃腫、官僚主義作風盛行等不良現象。在經濟全球化大背景下，社會對政府管制行為提出了更高要求。對照中外行政審批制度改革的相同性和差異性，借鑒國外行政審批制度改革的經驗，對于深化我國行政審批制度改革必將具有極其重要的理論與實踐意義。

一、中外行政審批制度改革的相似性

（一）目標相同

縱觀中外行政審批制度改革的發展歷程，不難發現，行政審批制度改革的目標是促進政府職能的轉變、提高依法行政水平、規范高效的審批運行機制、嚴密完善的審批監督制約機制、激發市場經濟的發展活力、確保公民和企業的正當權利得以實現。具體而言，都希望通過行政審批制度改革，摒棄“管制政府”的理念，樹立“有限政府”、“服務型政府”、“責任政府”、“市場本位”等理念；逐步放松政府管制，加強規制，減少政府對微觀經濟領域的干預，提高政府宏觀調控職能、市場監管職能、社會管理職能和公共服務職能；規范審批程序，促進“陽光行政”；優化審批方式，簡化審批環節，縮短審批時限，完善公共服務等。只是中國要實現這一目標難度較大，我國的行政審批制度改革幾乎與計劃經濟向市場經濟轉軌同步。自1992年黨的十四大提出要建立社會主義市場經濟體制開始，政府機構改革的核心目標便定位于如何轉變政府職能。比較而言，美國、日本、韓國等發達資本主義國家有著良好的市場經濟基礎、法制基礎、社會中介組織，這些國家行政審批制度改革的阻力較小，改革成果也容易鞏固。對于剛從計劃經濟走出來的中國，上述條件與環境是不具備的。

（二）社會環境相似

不管是國外掀起的行政審批制度改革運動，還是中國正在進行的行政審批制度改革，都面臨類似的社會問題：那就是社會貧富差距正日益擴大。為什么會出現這一現象，很大程度上與行政權力的大量介入和社會經濟生活密切相關。從啟蒙思想家的思路來看，根據契約的原則，公民把一部分權利轉讓出去并集中起來，形成了公共權力，公共權力又是由公共部門來執掌的，公共權力的行使應代表的是公共利益，代表的是公民的意愿。但當掌握公共權力的政府部門一旦偏離正軌，公共權力被政府部門看作是獲取自身利益的工具時，社會財富便會不自覺地轉移到少數人手中。20世紀60年開始，美國經濟體制及支持它的政治體制的轉型步履蹣跚，尤其是在80年代以后，隨著財富的集中、經濟上的“精英論”和“世襲制”的發展，這種轉型更加困難。80年代，隨著聯邦社會保險捐款法的實行，百萬富翁的個人所得稅稅率急劇下降，而中產階級的稅率持續增長，在1985年兩個階級的個人所得稅稅率幾乎相同了。這導致的結果就是貧富差距的進一步擴大。在我國，改革開放之初，總設計師鄧小平提出“讓一部分地區、一部分人先富起來”的政策，這一政策的初衷鄧小平解釋的很清楚，就是“先富帶后富，最終達到共同富裕”，“共同富裕是社會主義的根本原則”之一。但是，在貫徹執行的過程中，卻片面強調少數人“先富”，而嚴重忽視“共同富裕”，甚至把少數人“先富”搞到了至高無上的地步，以至于誰要提“共同富裕”，就給誰扣上“極左”的帽子。而且，在這個過程中，不講“先富”的手段方法是否合法，只要富起來就是本事，“不管黑貓白貓，抓到老鼠就是好貓”，于是出現了許多違規違法的“暴發戶”，一些人靠“雙軌制”、“官倒”等投機行為撈足了“第一桶金”。這些人便成為后來的政客或者商界精英，甚至政客和商界精英有著千絲萬縷的聯系。這樣行政部門在進行行政審批時，不自覺的便用自己手中的權力進行尋租，謀取不正當利益，或保護部分壟斷者的利益。在這樣的社會大環境下進行行政審批制度改革，觸動的將是一些大的利益集團的利益，難度自然不言而喻。

（三）生態環境惡化

歐美發達資本主義國家、日本、韓國在第二次工業革命的推動下，工業經濟突飛猛漲，然而在發展經濟的同時卻忽視了環境的承載能力，導致生態環境的惡化。20世紀60年代初期，美國著名學者Rachel Carson在《寂靜的春天》中描繪了一個沒有鳥叫沒有生機的世界，那是一個死寂的春天。這本書的出版使美國人以及其他國家的人民開始意識到生態危機對人類生存環境構成的威脅，引起了一場關于生態和環境保護的空前大討論，這場討論的直接結果之一就是4月22日地球日的誕生。我國從1992年黨的十四大宣布建立社會主義市場經濟以后，就把大力發展社會主義市場經濟作為第一要務來抓，有些地方甚至開始把經濟的發展指標作為衡量政府績效的唯一標準。地方政府有時為了拉動外資、提升績效，大幅度減少行政審批手續，甚至出現過后補齊現象。有的企業為了獲得發展機遇、快速獲取高額利潤，以不惜犧牲環境為代價，在當地政府的審批保護下，把自己具有高度污染的企業遷到這些地方。尤其是我國加入WTO以后，規則要求政府最大限度減少對經濟的干預，平等地對待各類市場主體，以統一、公平、合理的方式履行政府職能，確保公平競爭。中國作為發展中國家在面對這樣不公平的規則下，國外一些大型污染企業便有機可乘，廣泛進入中國市場，表面上確實推動了中國經濟的發展，但造成的負面影響也是有目共睹的。在這樣的環境下進行審批制度改革，不論是上世紀末的國外發達國家，還是像中國這樣的發展中國家，面對的都是生態惡化的大環境，改革自然很艱難。

二、中外行政審批制度改革的差異性

（一）經濟基礎不同

行政審批主要是從市場準入方面規范市場主體行為，它的作用是從源頭上控制市場主體進入市場，限定了準予進入市場的市場主體的行為。行政權力過分介入社會經濟必然限制市場主體的活力，行政審批制度的目的是激發市場活力、提高企業主動性、發展社會生產力，對于中國這樣剛從計劃經濟過度過來的發展中國家，市場的活力是十分有限的。行政審批制度改革依然有著濃厚的計劃經濟特色，腐敗現象時有發生，政府的過多管制也往往束縛著經濟自由。相比較而言，美國、日本、韓國等發達資本主義國家在進行行政審批制度改革時則有著良好的市場經濟作為基礎。美國以1975年政府取消證券市場股票委托手續費的有關規定為標志的行政審批制度改革，成功與否很大程度上取決于是否有完善的市場經濟作為基礎，而20世紀后期的美國市場經濟已經發展成熟，正向信息化社會過渡。早于美國十年左右，日本從20世紀60年代開始對行政審批制度進行改革。日本的改革依市場規則而進行。日本有較完善的市場體系，其市場發育比較成熟，日本有很多家企業的老總幾乎幾年不跟政府打交道，這在中國是不可思議的。日本的改革注重市場規則的運用，充分發揮市場對資源的配置作用，企業的市場化管理屬于企業經營自主權。韓國雖然沒有掀起專門的行政審批制度改革運動，但行政審批制度改革也是同二十世紀八九十年代的行政改革是同步的，而且由于大量的美國企業進駐韓國，韓國市場經濟已發育十分成熟。

（二）法制基礎不同

國外的行政審批制度能夠順利進行，改革成果也能夠得到很大鞏固，在很大程度上和他們重視法制建設是分不開的。美國政府管制法制化為政府管制改革提供了保障，在立法機關上加強管制的同時，還特別注重有關政府管制的司法審查。日本的行政審批制度改革過程也有強有力的法律作保障，對改革措施、改革方案和推進改革的組織體系，法律都有明確的規定。此外，日本行政審批制度改革還引入司法審查和司法救濟機制，對行政審批進行嚴格的事后監督。韓國的行政法制建設則更加完善，除具有一般意義上的行政許可法、行政程序法、行政復議法，行政訴訟法等外，韓國是迄今為止世界上唯一具有《行政調查基本法》的國家，這有力地保證了行政審批的可行性。我國至2004年7月1日實施《行政許可法》以后，雖然一定程度上審批制度改革得到了法律保障，但僅有這一部法律是不夠的。我國到目前為止還沒有出臺行政程序法，相關的行政程序的規定只存在于相關的法律、法規、規章中，這使得審批程序的規范性處于沒有完整法律依據的半真空狀態，導致很多市場主體在注冊進入市場時，蓋章泛濫，有時一連蓋幾十個章的事情也是常事，蓋章過程中行政人員運用手中權力大搞權力尋租、亂收費、互相推諉。有的個體戶還沒等注冊下來就已經被政府定制的囚籠鎖住，被迫倒閉。這一方面是由于市場主體法律意識的欠缺，但另一方面確實與我國沒有完整的法律保障制度有關，公民的權利維護無法可依。

（三）社會中介組織作用差異化

在我國，社會中介組織往往又叫第三部門，主要包括市場類中介組織（如會計師事務所、律師事務所、房地產評估機構、保險經紀機構、信息咨詢機構）和社會類中介組織（如行業協會、商會、消費者協會、基金會、學會、紅十字會等）。社會中介組織是承接政府職能的重要部門，因其“天然般”的獨立、客觀、公正、專業等秉性，逐漸成為企業發展的最佳“拍檔”。社會中介組織是行政審批制度改革中一支不可忽視的力量，它有助于提高行政審批的質量和效率。日本在改革過程中注重大力發展中介機構，通過發揮市場和社會的作用，從而由政府主導的經濟結構向社會和個人主導的社會經濟結構轉變。使一部分行政審批職能從政府行為中剝離出來，承接給具有客觀、公正等特征的中介組織。在美國，商會、行業協會等中介組織充分發育，這些中介組織也行使許多行政審批的職能，充分發揮了社會團體自主治理精神。而我國的絕大多數中介組織，雖因政府機構改革已經從政府部門中剝離出來，但與政府部門仍然有著千絲萬縷的聯系，它們有的依附于政府行政部門，有的甚至與政府部門合署辦公，實際成為政府辦事機構，在政府與企業、市場、社會之間構成一個新的管理層次，偏離了改革的宗旨。

三、國外行政審批制度改革對我國的啟示

（一）加強法治建設，使行政審批制度改革有法可依

我國在1999年憲法修正案中正式提出要“實行依法治國，建設社會主義法治國家”，我國也一直努力于建設社會主義法治國家，黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出：“建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。”但我國法治建設起步晚，距今不過十余年，對于行政審批制度而言，完整的法律基本就是2004年7月1日開始實施的《行政許可法》。其他的相關規定都存在于相關的法律、法規、規章之中。行政程序、行政監督、行政調查等都還是我國很欠缺的。雖然我國在法治建設的道路上也做了不少努力，也取得了較好的成果，但道路依然艱巨，情形不容樂觀。

（二）繼續深化社會主義市場經濟建設

由國外經驗得知，成功的行政審批制度改革必須有良好的市場經濟基礎作后盾，而政府管制改革的直接目的就是服務于市場經濟，二者相輔相成。黨的十八屆三中全會指出：“建設統一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎。必須加快形成企業自主經營、公平競爭，消費者自由選擇、自主消費，商品和要素自由流動、平等交換的現代市場體系，著力清除市場壁壘，提高資源配置效率和公平性。”然而，我國從建國后到1992年之前，一直是傳統的計劃經濟主導國民經濟的發展，市場經濟的建立以及發展的時間非常有限，導致現在得很多地方政府在發展經濟時還帶有濃厚的計劃經濟色彩，政府萬能、審批繁瑣、手續混雜，嚴重阻礙著市場經濟的發展。我國政府要做的是盡量減少不必要的審批手續，或者將一些能夠由第三部門完成的工作交給他們去做，真正建立起服務型政府，“掌舵”而不是“劃槳”，增強行政人員道德自主性，建立起政府、市場、第三部門之間的信任和默契。

（三）加強電子政務、政府服務中心的建設

由于信息技術的發展，很多地方政府在實行審批時已開始實行網上審批、網上服務、異地解決問題，政府也開始實行信息公開制度。這大大地提高了行政效率、公民滿意度、公民對政府的信任度。但由于我國復雜的地理環境，在一些偏遠的少數民族地區電子政務的建立還是比較落后的，公民的公平感甚是不足。這給我國政府提出了更高要求：把改革成果、發展成果更多的惠及所有公民。政府服務中心的建立是行政審批制度改革的一大進步，而且在我國已有十多年的歷史。1995年10月18日深圳市外商投資服務中心建立，1999年初金華市設立市政府集中辦事大廳，催生了不同以往分散辦理審批事項的集中辦理模式，即以“一站式審批、一條龍辦理、一窗式服務”為顯性特征的審批服務模式，這種模式近年來在我國很多大中型城市也開始倡導推廣，我國應該大力倡導這種模式，它具有強化申請人的權利意識、提高行政效率、節約行政成本等多從功效。當然，這種集中審批、集合辦公的政務服務模式并非我們獨創，在市場化改革中中國政府遇到的困擾歐美發達國家早就出現過，某種程度上我們還是借鑒國外的經驗，但我們可以結合國情發展完善。

（四）大力改革和培育社會中介組織

自改革開放、尤其是1998年以來，我國社會中介組織迎來大發展的時期，經過十余年的發展，社會中介組織的自身建設和活動空間得到了極大提升和改善。我國應對一些社會中介組織進行整頓和改革，培育一些新的社會中介組織。把中介組織的功能（凝聚功能、參與功能、溝通功能、監督功能、公證鑒定功能、服務功能、社會穩定功能等）發揮到實處，更好轉接政府的部分職能，從而提高行政效率，節約成本，把更多的政府精力放到宏觀層面，經濟發展的整體把控上。