試析行政調(diào)解制度價值

范思琪

摘 要：行政調(diào)解作為訴訟外糾紛解決機制的重要制度內(nèi)容之一，其規(guī)范有序的運作有利于化解社會矛盾、構(gòu)建和諧社會.，也具有秩序價值、公正價值、自由價值以及效益價值。現(xiàn)行行政調(diào)解缺乏規(guī)范性，范圍狹窄，缺乏基本程序保障，缺乏法律效力；應該統(tǒng)一行政調(diào)解規(guī)范，適當擴大行政調(diào)解范圍，完善行政調(diào)解程序，增強行政調(diào)解效力。

關(guān)鍵詞：行政調(diào)解；價值；調(diào)解程序

一、行政調(diào)解的內(nèi)涵

司法調(diào)解、行政調(diào)解和人民調(diào)解是我國行政調(diào)解制度的常見形式。長期以來學界有不同的觀點對行政調(diào)解的概念進行解釋。第一種觀點認為：行政調(diào)解是由國家行政機關(guān)主持，以國家法律、政策為準則，用說服教育的方法，使雙方平等協(xié)商、相互了解，達成協(xié)議，從而解除民事糾紛的調(diào)解活動。第二種觀點認為：行政調(diào)解是指雙方按照自愿的原則，由國家行政組織主持，遵循國家法律，通過說服教育，最終糾紛雙方互相理解，達成協(xié)議，解決爭端的活動。然而，隨著當代行政的發(fā)展，公共權(quán)力已經(jīng)走向了公共服務，隨著行政職能的轉(zhuǎn)變，行政活動的范圍不斷增大，這使得過去的單一化國家行政不適應發(fā)展的需要，行政主體越來越多元化成為了必然趨勢。因此，行政調(diào)解主體已經(jīng)擴展到行政主體，而不再僅僅局限于行政機關(guān)。

行政調(diào)解依據(jù)的國家法律、政策是侵入到人的意志的邏輯系統(tǒng)。但是，國家的法律、政策不可能包含所有紛繁復雜的社會糾紛，不能夠涵蓋到人類生活的各個方面。在生活中，公序良俗在生活中調(diào)整著法律所不能觸及到的人與人的關(guān)系。所以，除依據(jù)國家法律和政策之外，行政調(diào)解還應依據(jù)公序良俗。

綜合分析多方面所述，筆者認為：行政調(diào)解是指以自愿為原則，由行政主體出面主持的，依據(jù)國家法律、法規(guī)、政策、公序良俗，把民事爭議列為對象，通過教育說服等方法對雙方當事人進行斡旋、調(diào)停，使雙方當事人互相協(xié)商、達成協(xié)議，最終消除糾紛的一種調(diào)節(jié)制度。

二、行政調(diào)解的應然價值

非訴訟糾紛解決機制的重要部分便是行政調(diào)解，生活中人民借助這種制度解決糾紛、維護權(quán)益的行為不斷增多。從法理學層面對行政調(diào)解的價值進行分析至關(guān)重要。

1.秩序價值

秩序作為法律所追求的最基本價值，它的存在是人類一切活動的必要前提。利益的紛爭是由人對利益的追求所導致的，而這種紛爭必然會導致經(jīng)濟的衰退，影響社會的和諧，因此需要制定各種制度對人無限制的欲望進行規(guī)制，對各種紛爭進行調(diào)整。雖然目前來看只有訴訟能夠最終解決爭議，但是很多糾紛并不是通過訴訟所能夠解決的。調(diào)解是除訴訟之外能夠便捷解決社會糾紛的重要方式。與訴訟相比，調(diào)解解決糾紛，氣氛相對緩和，并且本著互諒互讓的原則，爭議雙方更便于協(xié)商。同時，相比較于訴訟，調(diào)解的程序性較弱，也比較靈活，以解決糾紛為目的，調(diào)解可以防止矛盾擴大化，一旦調(diào)解不成，當事人還可以選擇通過訴訟渠道解決糾紛。

2.公正價值

作為法的基本價值，公正不僅設(shè)是法治社會的必然要求，同時也是行政調(diào)解制度的核心價值。行政調(diào)解的主體在進行調(diào)解之前首先要對糾紛的事實進行了解，明確雙方當事人的利益關(guān)系，確認雙方利益出現(xiàn)的不平衡，提出公正的利益補償方案，從而恢復雙方的公正關(guān)系。行政調(diào)解對公正價值的維護主要是實體公正和程序公正。首先，作為行政調(diào)解的主體必須要保持中立，行政主體不能同時是裁決者和糾紛者，面對當事人時不能區(qū)別對待。其次，行政調(diào)解的程序必須公開、公正，竭盡全力在程序上符合糾紛雙方的利益需求。

三、我國行政調(diào)解制度存在的問題

1.行政調(diào)解缺乏規(guī)范性

據(jù)不完全統(tǒng)計，有近40部法律、60部行政法規(guī)約、28部行政規(guī)章、70部地方法規(guī)約以及45部地方規(guī)章和大量一般規(guī)范性文件涉及行政調(diào)解。人們很難系統(tǒng)全面地掌握布局分散的行政調(diào)解規(guī)定。同時，這些不同的規(guī)定之間由于內(nèi)部的不協(xié)調(diào)，形成統(tǒng)一的行政調(diào)解體系變不可能。因此，行政調(diào)解在不同地區(qū)，不同的調(diào)解過程中難以形成統(tǒng)一的規(guī)范，在實際糾紛調(diào)解過程中也難以真正發(fā)揮作用。因此，應該盡快建立一個統(tǒng)一的行政調(diào)解體系。

2.行政調(diào)解范圍狹窄

我國現(xiàn)有的法律條文涉及到行政調(diào)解的內(nèi)容十分簡單，調(diào)解的也僅涉及到行政賠償、權(quán)屬爭議、民事糾紛和補償?shù)臄?shù)額爭議，同時其內(nèi)容僅涉及調(diào)解的主體、對象、以及調(diào)解發(fā)生的情景。一方面，調(diào)解范圍設(shè)置的局限性使得行政主體在現(xiàn)代行政管理中的作用難以發(fā)揮。另一方面，有時候行政機關(guān)出于優(yōu)越地位，會下意識地給當事人造成困難，然而隨著行政機關(guān)態(tài)度的轉(zhuǎn)變這種困難又可以隨之消失。同時，行政權(quán)力部分具有權(quán)利性質(zhì)，并不單純是權(quán)利與義務的統(tǒng)一。

四、完善行政調(diào)解制度的措施

1.統(tǒng)一行政調(diào)解規(guī)范

正如前面所說，我國的行政調(diào)解制度缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，因而需要進行歸納與整理。根據(jù)不同的程度將其分為以下幾種方式：一是制定《行政調(diào)解法》。二是中央制定行政法規(guī)，各地方根據(jù)實際情況制定行政法規(guī)實施細則。三是中央?yún)f(xié)調(diào)地方各部門有關(guān)的行政調(diào)解規(guī)范，通過政策和規(guī)范性文件的方式，制定出普遍適用的調(diào)解程序、原則以及職權(quán)要求等，運用指導性的方法整合分散的規(guī)范。總的來看，前者模式值得商榷，而第二種和第三種模式具有可操作性。第二種模式可能會集中各個地方的不同實踐經(jīng)驗，經(jīng)過討論與反思后，第二種模式更加完善，更具有普片適用性。最后一種模式可以運用靈活的方式對調(diào)解過程中出現(xiàn)的問題進行應對，更具有便捷性和實效性。實質(zhì)上綜合來看就是：一是界定行政調(diào)解的范圍，劃分行政調(diào)解的職權(quán)；二是約束行政調(diào)解協(xié)議對行政主體的行為。統(tǒng)一起來這兩點，二、三種模式變可以共同進行，互相彌補。

2.適當擴大行政調(diào)解范圍

行政調(diào)解在解決糾紛方面發(fā)揮著重要作用，而現(xiàn)行的調(diào)解范圍過于狹窄，因此應該適當放寬行政調(diào)解的范圍。一是增設(shè)涉及財產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)的民事糾紛和利益糾紛；二是增設(shè)在行政管理或其他公益、私益活動中，實現(xiàn)行政目的的方式、手段等相關(guān)事項的爭議；三是增設(shè)具體行政隸屬關(guān)系內(nèi)部不同單位成員之間的行政爭議。應當考慮到糾紛的屬性、是否應用行政調(diào)解以及其他糾紛解決方式的銜接問題等，不應完全限制行政調(diào)解的范圍。

社會的快速發(fā)展催生了多元化的矛盾糾紛解決機制，另一方面，社會的進步也使得糾紛解決機制越來越完善。在處理糾紛解決矛盾的過程中，行政調(diào)解發(fā)揮著重要作用，應該因應時勢對其進行改革，這對于構(gòu)建多元化的矛盾解決機制具有長遠的意義。

參考文獻：

[1]張鋼.對建立行政調(diào)解制度的幾點思考[J].經(jīng)濟研究導刊，2011，（3）：236-237.

[2]劉旺洪.論行政調(diào)解的法制建構(gòu)[J].學海，2011，（2）：189-198.