行政問責的法治化建設

一、行政問責的理論基礎

行政問責制，是一級政府、黨委對現任該級政府、黨委負責人、該級所屬各工作部門和下級主要負責人在所管轄的部門和工作范圍內由于故意或者過失，不履行或者未正確履行法定職責，以致影響行政秩序和行政效率，貽誤行政工作，或者損害行政管理相對人的合法權益，給行政機關造成不良影響和后果的行為，進行內部監督和責任追究的制度。

以美國為代表的西方國家對問責制的研究主要集中在政治學和法學領域。例如：古德諾提出了責任政府理念和構建責任體制的設想。查爾斯·吉爾伯特論述了建立行政責任機制的兩個層面和四種途徑；羅斯和休斯等則從代議制角度揭示了問責制的內在邏輯，代議制民主就內含著政府與公民之間存在著委托責任關系這一價值理念，這一理念成為責任政府的制度基礎。因此民主國家中問責制是對代議制的監督方式。[1]問責制思想也可以從馬列主義中政治監督思想的中尋找到淵源，是中國化體現體現。論從何種角度論述，行政問責制度是政府機構權力和責任一致的合乎邏輯的延伸。2004年4月，《全面推進依法行政實施綱要》明確提出“權責統一”是依法行政的基本原則，對決策責任追究、行政執法責任制以及完善行政復議責任追究制度等作了明確的規定。

二、我國行政問責的現狀與缺陷

行政問責制度始于在2003年“非典”事件中，由于公共衛生安全事件而在我國大陸全面啟動，全國將近1000名公職干部由于防治不力或者隱瞞疫情受到行政問責，這是新中國歷史上首次在突發事件中大范圍、連續的追究官員的行政責任。自此自后行政問責屢屢見諸報端，成為政府行政管理中不可或缺的管理方式之一。縱觀行政問責在我國的適用情況，呈現出以下幾個方面特征：

一是行政問責追究程度與社會輿論的關注度相關。行政問責多發生在重大責任事故領域、群體性事件、重大責任事故以及社會關注度高的事件中，也往往伴隨著政府和地方黨委的快速問責，就地任免等現象。甚至可以說行政問責成為解決政府信任危機、平息民憤的一種方式。對于行政問責的常態化缺乏。

二是以領導責任為主。在目前曝光的行政問責事件中，追責的多是相關領域的領導，在一些統計中對86起問責事件（案件）中，有大量因（主要或重要）“領導責任”而獲責的，約31起，占36.05%。有的直接問責至市長、省長或者相關部委領導，對于領導責任追責的具體原因、工作疏忽程度以及與事故之間存在的因果關系等均沒有明確界定。少數案件如2008年“三鹿奶粉”中也波及多層追責，但是對于責任追究的層次并沒有明確的限制。

三是行政問責的事由多樣化及程序不明確。在行政問責的事由中以群體性事件、重大責任事故為主，這類事件往往伴隨著人員傷亡或者重大財產損失以及對社會秩序的破壞，但在一些工作落實中也存在問責現象，例如在一些新聞報道中提及洛陽市、安徽等級禁燒秸稈不力加強行政問責等，對于問責的事由和邊界沒有明確的界定。其次對于行政問責的主體也并不明確，甚至出現了多元化的趨勢，2014年奉化市在浙江省率先成立了一個“行政執法問責中心”，主要職責就是受理、調查問責案件。最后問責的處理方式及問責后果也不明確，很多行政問責的領導官員在短時間內復出、復職，行政問責僅僅為時任領導避避風頭，影響了問責的公信力。

三、行政問責法治化的建設路徑

實踐中，行政問責的標準不統一、事由多元化、程序不明確等多種亂象，根源于我國對行政問責缺乏統一的規定。目前我國行政問責還沒有專門的、完善的成文法。問責的主要法理依據主要是《中華人民共和國公務員法》第八十二條、《中國共產黨黨內監督條例（試行）》以及《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》。其中《公務員法》屬于真正意義上的法律，但僅僅有原則性規定，其它兩種屬于黨的內部紀律規范，僅局限于黨委內部追責。2009年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》要求黨委為決策失誤負責，成為黨內行政問責的一個重要的分水嶺。在具體實踐中2011北京市人民政府制定了《北京市行政問責辦法》，成為行政機關問責的規范性文件，被稱為彌補行政問責盲區，開啟了政府問責的先例。但在行政問責的方面還需要進一步完善，讓行政問責走出運動式執法，開啟法治問責的規范化與常態化：

1.建立行政問責制的主體

根據行政問責的性質以及國家機關的分工職權，我國目前問責制度包括同體問責和異體問責。所謂同體問責是指執政黨內部對其黨員領導干部的問責，或者行政系統對其行政官員的問責。異體問責，主要是指人民代表大會、人民檢察院對政府行政機關的監督問責。但在一些論述中認為，為了達到對行政權進行監控的目的，行政問責不限于行政機關內部的同體問責，還應包括社會團體、新聞媒體以及社會公眾。社會輿論以及社會團體屬于廣義上的監督方式，但處于無序和容易引起的狀態，常常表現為情緒化，既缺乏穩定性，也缺乏相應的問責執行主體，因此行政問責還應回歸到國家權力問責的立足點。

行政問責中還存在著啟動難的問題，因此需要在上述問責模式的基礎上，設置明確的執行主體，設定行政問責委員會，根據行政問責的法定情形出現時即可啟動，在兩種問責機制的啟動上，應該以同體問責為主，為先，異體問責的為輔助，為后，因為同體問責是行政機關內部追責，而異體問責多是根據之前調查的結果進行職務的任免，以及移送司法機關，追究相應的司法責任，應該根據行政機關的提議而啟動。

2.行政問責制的法定化

中央關于行政問責制度的實踐探索2003年5月12日，《公共衛生突發條例》明確規定了處理突發公共衛生事件的組織領導、遵循的原則和各項制度和措施，明確了各級政府及有關部門、社會有關組織和公民在應對突發公共衛生事件中應承擔的責任和義務及違法行為的法律責任。2003年8月27日通過的《行政許可法》，規定了政府的行政許可行為，也明確規定了違反本法應承擔的法律責任。但是對于行政問責的事由規定相對散亂，難以形成系統性規定，對于執法問責的適用也造成了一定困境，因此建議通過對行政問責的法典化或者統一規范性編纂，實現對行政問責事由法定化，既可以形成一定的威懾性力量，也可以防止對行政問責的隨意擴大或者縮小，對人為的選擇性執法進行隔斷。“法律一經制定，任何人也不能憑自己的權威逃避法律的制裁；也不能以地位優越為借口，放任自己或任何下屬胡作非為，而要求免受法律的制裁。”[2]

在客觀方面，對于行政問責的情形可依照處罰的根據、區分承擔責任的兩種方式，分為決策責任和執行責任。在內部行政責任的追究中，根據“誰決策，誰負責”的原則，誰做出違法或不當決策誰就承擔相應的行政責任。行政決策權實際上由具有決策權的個人即行政首長掌握，實行行政首長負責制，行政首長對自己主管的工作有完全決定權。[3]因此在具體問責事由上對于決策主體作出決策造成損害或者決策程序違法時候應承擔相應的責任，這樣也為了防止職位越高，責任越少的風險分配的不公平。因為行政首長本身作為法律或者行政授權的職務，行使權力行為本身具有一定的風險，這也是權力監督的應有之意。其次執行責任是在行政權力行使過程中造成損害的應承擔的責任。各級地方政府政策執行責任主體的構成，既包括依據憲法和法律執行政策的各級政府和部門（它們構成了法人主體），也包括參與政策執行過程的國家公務人員。此外，隨著政策執行主體的擴大，一些接受政府委托承擔一定政策執行任務的非政府公共組織、私人組織以及個人都可以成為執行責任主體。一旦行使政策執行權，便具備了相應的責任能力并要承擔相應的執行責任。但由于執行組織在法律上的執行行為是由其成員的職務行為構成的，所以當執行人員未嚴格依法執行職務從而導致執行違法，執行組織必須承擔相應責任，執行人員作為自然人主體也要承擔相應的責任。[4]

在主觀方面，按照行政過錯主義原則進行追責。對于行政問責事項必須是行政人員存在主觀上的過錯導致違法行為，具體表現為過失責任和故意責任。過失表現為疏于管理或者過于自信，輕信事故能夠避免或者已經在控制范圍之內，對于長期存在的隱患不予以關注或者治理；故意具有更大的惡性，表現為直接違反行政法律規定、違反行政決策的程序或者越權行為，收受賄賂等均反映出行為上的故意。如果行政人員造成損害不是出于故意和過失，而是由于意外事件或者不可抗力原因造成的，則不應該承擔責任。

3.明確行政問責后處理方式和附屬后果

對于行政問責的處理方式，2004年2月18日生效的《黨內監督條例（試行）》中有了關于“詢問和質詢”、“罷免或撤換”的規定；《中國共產黨紀律處分條例》專門規定了對有失職、瀆職行為的黨員干部給予相應處分。2006年1月1日，《中華人民共和國公務員法》對公務員向上級承擔責任的條件和公務員辭職辭退作了明確規定，并進一步將行政問責法制化和規范化。但是對于行政問責的體系化并未建立。

按照理論分析，行政問責的體系包括四個層面：一是承擔道義上的責任，向受害者和公眾負責；二是承擔政治上的責任，也就是向執政黨和政府負責；三是承擔民主的責任，向選舉自己的人民代表和選民負責；四是承擔法律的責任，要向相關法律規定負責，看是否有瀆職的情形存在。[5]因此行政問責的處理后果上要明確，既包括向公眾道歉，也可以根據情節進行行政處分，還可以根據情形進行引咎辭職、撤職、免職、責令辭職，視造成的危害后果進行司法責任追究。

參考文獻：

[1]陳國權：《責任政府：從權力本位到責任本位》，浙江大學出版社2009年版，第9頁。

[2][英]洛克：《政府論（下）》，第64頁。

[3]盧劍峰：《行政決策法治化研究》，光明日報出版社2011年版，第196頁。

[4]王國紅：《地方政府政策執行中的問題與對策》，中共中央黨校出版社2011年版，第158頁。

[5]周亞越：《行政問責制研究》，中國檢察出版社2006年版，第38頁。

作者簡介：

姜道余，1964年生，男，揚州市委黨校教師。