東北老工業基地振興路徑的回顧與重新審視

劉衛東+徐索菲

摘 要：東北老工業基地振興面臨許多深層次矛盾和問題。近年來，雖然地方政府為重新煥發老工業基地經濟活力，采取了引入市場競爭機制、構建現代企業制度、加快技術創新、發展裝備制造業等一系列手段和政策，但實際效果差強人意。目前，制約東北經濟發展的最大障礙是體制機制改革滯后。因此，深化行政管理體制改革、廓清政府與市場邊界、準確定位產業結構調整方向、踐行技術創新與組織創新并重原則，是破解東北老工業基地發展難題的主要對策。

關鍵詞：東北老工業基地；振興路徑；回顧與審視

一、發展振興中面臨的問題及成因

1.國有企業雙重任務屬性是體制轉軌的重要障礙。所謂“國有企業雙重任務屬性”，即指國有企業在運營過程中所承擔的經濟任務和政治任務（即組織生產創造利潤和主導國民經濟發展的社會主義方向）。這種雙重任務屬性在兩種經濟體制下始終存在。在計劃經濟體制下，國有企業的經濟任務從屬于政治任務，一方面要按照計劃組織生產，另一方面還承擔了維護和體現社會主義性質的職責。社會主義市場經濟體制建立之后，國有企業作為市場中的經濟主體，雖然逐漸剝離了諸多的非生產性工作，但體現社會主義經濟性質的政治任務屬性不僅沒有削弱，反而還被進一步強化。這是因為，政府總是希望國有企業更多承擔社會責任和義務，保障勞動就業、增加國家稅收、主導經濟運行走向。所以，老工業基地的國有企業在開展經濟活動中很難擺脫政府部門行政指令的干預和影響，因而導致在經濟活動的自主性、運營機制的靈活性、公平競爭的參與性和要素利用的高效性方面，與民營企業相比作為真正市場經濟主體存在明顯差距和不足。所以，在東北老工業基地國有經濟所占比重相對較大前提下，國有企業的雙重任務屬性自然成為體制轉軌的阻礙因素。

2.運作機制僵化延緩了東北經濟振興步伐。東北老工業基地振興的運作機制其內容可包括三個方面：一是國家和政府機構在謀求東北老工業基地發展中，形成的微觀制度、組建的一系列相關部門，以及相關部門之間的關系，具體包括國家、區際、各省謀求經濟發展協同一致的政策和經濟刺激手段；二是國有企業作為負有一定經濟政治任務的生產經營部門在國家結構中所處的地位，以及由此地位形成的與國家、政府、政黨、社會、其他經濟體之間的相互關系；三是企業內部的組織管理框架、企業內部組織與外部組織的關系、企業為實現目標管理的相關手段及其相互關系。老工業基地振興是一個區域性的整體化概念，其命題的蘊涵重在強調區域范圍內省份之間、市際之間經濟結構、產業布局、職能分工等協調發展。但是，就目前東北地區經濟振興的運作機制而言，卻不能發揮有效的協調作用。近些年來，雖然遼、吉、黑、蒙東地區的相關政府部門也召開了聯席會議，制定了相互之間協調發展的經濟政策和法規，但省份之間、市際之間資源的有效配置和利用原則并未得到充分貫徹和體現。諸如產業雷同、重復建設、地方保護、市場壁壘問題長期存在，進而影響了老工業基地經濟的協調發展。

3.經濟結構失衡制約了老工業基地經濟發展水平的整體提升。社會的經濟結構是一個非常復雜的多元化系統。從宏觀角度看，主要是指涉及產業集聚、產業轉型、制造業再造為內容的產業發展結構。相對東北老工業基地而言，具體表現為制造業與生產性服務業的融合互動、主導產業的選擇與培育、資源型產業的轉型與升級等。從微觀角度看，一是涉及資金、勞動力、技術構成等企業內部結構；二是包括產權比例分配、公司經營權控制、企業剩余索取權分配等企業內部的治理結構。東北老工業基地經濟結構失衡主要表現為：三大產業比例關系失衡，二次產業產值所占比重明顯偏高，三次產業發展相對滯后；投資與消費關系不合理，投資過度造成產能嚴重過剩，消費不足導致市場長期疲軟；收入分配結構失衡，收入差距不斷擴大，財富分配嚴重不公平；城鄉結構二元化特征鮮明，公共資源配置極不均衡；要素配置結構有機構成偏低，資本技術密集型企業較少，勞動密集型企業偏多。總體上看，由于東北老工業基地經濟結構失衡，致使生產要素不能實現有效配置和充分利用，技術創新能力不強，產品附加值整體偏低，投入產出比不高。

4.發展重工業的比較優勢和特定的自然地理區位未能成為東北經濟發展的有利條件。首先，重工業優先的比較優勢陷阱制約了老工業基地的經濟發展。東北老工業基地形成于我國計劃體制初步建立與形成時期，當時在蘇聯的支持下，較早建立了一些以裝備制造為代表的戰略性產業，加之東北地區地產富饒、資源眾多，使其逐漸形成了重工業發展和資源產地的比較優勢。自2003年以后，伴隨體制改革的不斷深化，重新振興東北等老工業基地成為一項黨和國家的重要任務，并在《東北振興“十二五”規劃》中，明確提出將東北地區建設成為三個重要基地（即具有國際競爭力的裝備制造業基地、國家新興原材料和能源保障基地、國家重要商品糧和農牧業生產基地以及重要技術研發與創新基地）。這一政策方向，從某種意義上說，一方面強化了東北老工業基地既有的重工業發展優勢；另一方面又加劇了產業結構的失衡，制約了產業的轉型和升級。其次，周邊復雜的國際環境影響了對外貿易的發展。東北老工業基地處在中、日、俄、美大國的政治角逐中心，不僅存在領土、領海的主權爭議，而且還涉及國家統一、對歷史的態度等敏感的政治問題。由于深受錯綜復雜的政治關系影響，東北經濟很難得到國際貿易的持久支持，再加上強國與弱國、窮國與富國共生；工業水平先進與工業水平落后同在；雙邊經貿摩擦與多邊經貿牽制并存，這在很大程度上制約了東北亞區域內各國之間經濟上的互通互補和發展合作。

二、經濟振興的路徑選擇及效應

近十年來，地方政府在解決東北老工業基地發展的體制、機制和結構性問題上，其應對策略主要包括以下幾個方面：

1.積極促進國有企業從計劃到市場的體制角色轉換。從改革開放以來，國家和政府就不斷探索國有企業的改革路徑，直到上世紀九十年代，國家才把現代企業制度作為國有企業改革的目標。東北地區的大中型國有企業在保留資產所有權屬性不變基礎上，開始實行企業所有權與經營權的分離。一方面，通過專門設立國有資產監管部門，并將國有資產委托給職業經理人，與企業建立委托——代理關系；另一方面，通過設立董事會、監事會、股東大會，建立企業內部治理機制。這一系列措施，使東北老工業基地的國有企業完成了體制角色轉換——由工廠制變成了公司制企業。

2.構建促進東北老工業振興的行政協調機制。首先，從組織機構來看，通過構建一系列相關的政府經濟管理體系，為完善國有企業內部治理結構創造條件。支持東北老工業基地發展的相關政府協調機構，其職責分工主要包括三個層次：第一，從國家層面，成立振興老工業基地領導小組，協調整個地區經濟社會全面發展；第二，從地方政府層面，建立地方行政首長聯席會議制度，主要負責跨省（區）協調發展事宜；第三，從產業發展層面，把裝備制造業作為東北振興的政府支持產業，由工業信息化部與各省主管部門直接協調。

3.強調以技術創新為發展生態經濟的突破口。東北老工業基地依賴資源優勢的粗放型經濟增長方式，已經不能適應經濟可持續發展的需要，發展方式的轉換迫在眉睫。在很長時間內，技術曾被作為經濟增長研究的外生變量。但到了現代，由于科技的飛速發展，技術和技術創新能改變或突破經濟增長的一般規律，其作用被人們得以重新認識和重視。在東北經濟振興中，以技術創新作為經濟振興的突破點，基本涵蓋了老工業基地發展的三個方面。首先，在資本、勞動力（人力資本）、土地追加投入有限和管理技術水平難以迅速提高的前提下，科學技術的創新是提升經濟增長質量的必然選擇；其次，資源城市的轉型、基礎設施的改善、清潔能源的開發與廣泛利用、環境保護與治理等，都要依托科技的不斷創新和應用。再次，強調技術創新可以搶占產業鏈競爭制高點。因為只有掌握產業的核心和關鍵技術，才能改變目前依賴低端加工和資源供應地賺取微薄利潤的被動局面。

4.發揮老工業基地裝備制造業和政策支持優勢。以國有企業和國有資本為主的東北老工業基地，經過多年的發展，很多產業已經形成了較大經濟規模，較高的產業集中度，使某些行業（如重型機械、數控機床、石油化工、軌道交通、航空航天等）處于國內領先的地位。因此，國家制定了一系列依托老工業基地產業優勢的發展規劃，試圖推動東北老工業基地走出低谷。另外，東北老工業基地發展制造業的另一個優勢來源于國家的政策支持。這一優勢主要表現在，政府通過發布經濟和非經濟信息，對產業發展做出前瞻性預測和判斷，引導各類資源實現有效整合，形成促進某些產業發展的合力，實現產業的發展和趕超。

三、振興實踐的經驗性總結與反思

1.現代企業制度與社會主義基本經濟制度尚需在改革完善中磨合。中國的基本經濟制度是公有制為主體，多種所有制經濟共同發展，與之對應的上層建筑必須適應這種經濟基礎的客觀要求。西方現代企業制度是以私有制為基礎建立的，因其產權清晰、權責明確，能充分調動和發揮企業家才能因而成為中國企業改革學習的對象。但是兩種不同經濟制度下的現代企業制度，由于運行的所有制基礎存在差別，從而導致同一企業制度形成不同的運營效率差別。首先，我國的國有公司制企業，因其產權關系邊界不清，不僅影響了公平競爭條件下企業的運營效率，而且形成了與市場體制要求產生的矛盾和摩擦。其次，從分配制度層面看，按勞分配和按要素分配兩種不同的分配觀在實踐中存在著倫理沖突。近年來，國有企業在深化改革和體制轉型過程中出現的某些矛盾和沖突與兩種不同的分配制度要求不能沒有直接關系，利益分配中產生的矛盾和沖突源于制度本身存在的差異和摩擦。最后，現代企業制度本身也在不斷發展和完善。現代企業制度的具體管理模式和形式不是一成不變的，縱觀其發展過程，經歷了從金字塔式到扁平式的轉變軌跡。科斯指出，企業的規模決定于企業內部組織成本和市場交易成本，進行經營管理的組織和個人要根據企業內部和外部成本的變化，對生產要素進行重新安排。現代西方發達市場經濟國家的企業內部治理結構五花八門，形式多樣，重要的是所有權和經營權分離后形成的委托——代理問題的制度安排。

2.行政管理體制濃厚的計劃色彩和嚴重的官僚主義作風不利于市場作用的發揮。一是在計劃經濟體制的慣性作用下，地方政府過度干預經濟活動，導致產業發展存在長期的、低效的路徑依賴，嚴重影響了經濟體制轉型的步伐；二是國有企業同時肩負著經濟和政治使命。國有企業不僅要在追求自身盈利的前提下為社會提供產品、服務和就業崗位，還要引導社會經濟發展方向，實現國有資產的保值增值；三是社會主義國家和政黨在經濟發展方面具有更強烈的使命感和超越感，迫切的愿望必然導致更積極的行動。在這幾種動力的驅使下，政府之間、政府與國有企業之間、國有企業內部形成了以行政命令為代表的決策方式和官僚制的組織架構。2014年6月至7月幾則關于東北老工業基地國有企業的報道顯示：“某國有企業五個工人二十個領導”；“某省副省級干部退休后擔任金融機構領導”；“大批政府機關干部在企業兼職”。由此可見，政府偏好使用行政手段干預國有企業經營活動，是東北老工業基地存在的普遍現象。政府利用行政手段干預或影響國有企業經營活動，雖然能夠集中有限的資源和財力、決策效率高、執行力度大、克服經濟發展的無序性，但也會產生諸多消極后果。一是企業內部管理的行政化、官僚化。西方的企業代理人制度與國有企業內部管理行政化、官僚化相結合，由于未能形成有效的約束激勵機制，使國有資產人格化為代理人和經營者的財產，滋生了國企內部的嚴重腐敗；二是將國有企業負責人的職務行政級別化，在制度上與政府官員互相對等和替代，進而導致企業的經營目標產生異化，即企業負責人不把追求利潤最大化作為企業的第一目標，卻把提高自身行政級別視為首要目的；三是政府官員與國有企業負責人同職身份相互轉換，因享有物質待遇不同人為制造制度差異；四是能力比較優勢強化，進而導致管理職能異化。政府官員進入企業必然會強化企業的行政管理模式，企業負責人員轉變為政府官員，又會助長政府片面追求經濟增長，以經濟指標衡量政府提供公共服務的質量。

3.準確定位東北老工業基產業結構調整的正確方向。第一，充分發揮裝備制造業比較優勢，促進產業結構轉型升級。裝備制造業作為為其他加工企業提供裝備的行業，兼有知識密集型和資本密集型的雙重特征。發展裝備制造業，一方面要求企業的技術、裝備要領先于其他行業；另一方面需要企業加大資金投入，滿足設備更新換代需要。目前，除個別行業外，老工業基地制造業的裝備狀況從總體上說還很落后。第二，應大力發展生產性服務業。生產性服務業“是從制造業中分離出來并依附于制造業而存在，包括金融保險服務、物流倉儲，以人力資本和知識資本作為主要投入品的服務行業”。近年來，東北地區的生產性服務業雖然有了一定發展，但不能滿足制造業轉型升級的需要，其中相關決策部門和某些企業管理者重生產輕消費、重制造輕服務的傳統產業發展理念，是阻礙生產性服務業快速發展的重要障礙。因此，更新觀念，正確認識制造業與生產性服務業相依互動、融合發展的辯證關系，是加快東北老工業基地生產性服務業發展的決定性前提。

4.必須堅持技術創新與組織管理創新二者并重原則。技術創新即指以市場為導向，以提高競爭力為目標，與新產品和新工藝有關系的技術變動。工業革命以來，伴隨科技因素對經濟發展的貢獻率不斷增大。努力進行技術創新不僅會增強企業競爭能力，而且還能大幅度提高經濟效益實現超常規發展。技術創新的過程必須與企業的組織管理創新聯系起來，組織的創新往往代表企業內部管理結構的調整，組織框架，管理方法的變化，即通過調整和變革組織結構及管理方式，使其能夠適應外部環境及組織內部條件的變化，從而提高組織活動效益的過程。一般說來，同樣的技術在科學、高效的組織架構中會比落后、沉冗的組織架構中更能實現其價值，也就是更能帶來經濟效益。日本明治維新之后現代工業迅猛發展的規律后說明：（1）組織結構及其變遷是決定創新引入速度和引入方向的關鍵性因素；（2）組織結構通過激勵機制、協調機制制約著創新效率和創新價值的實現。近十年來，東北地區的某些和政府決策部門從認識層面看，并不否認技術創新與組織管理創新的同等重要意義，但在實際操作層面卻知行不一。例如，圍繞東北經濟的振興片面理解或誤讀“科學技術是第一生產力”，強調技術引進研發有余，踐行組織管理創新不足。因此，只有堅持“雙創并舉”，打造大眾創業、萬眾創新“沃土”，才能為實現東北經濟新一輪振興增添動力。

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作者簡介：劉衛東（1973- ），吉林省吉林人，北華大學經濟管理學院副教授，博士，研究方向：宏觀經濟運行與管理；徐索菲（1983- ），吉林省長春人，東北師范大學經濟學院講師，博士，博士后流動站研究人員，研究方向：區域經濟發展理論與政策